基本概念

　　社会保障制度是通过集体投保、个人投保、国家资助、强制储蓄的办法筹集资金，国家对生活水平达不到最低标准者实行救助，对暂时或永久失去劳动能力的人提供基本生活保障，逐步增进全体社会成员的物质和文化福利，保持社会安定，促进经济增长和社会进步。

　　折叠编辑本段内容提要

　　社会保障制度是国家通过立法?而制定的社会保险、救助、补贴等一系列制度的总称，是现代国家最重要的社会经济制度之一。作用在于保障全社会成员基本生存与生活需求，特别是保障公民在年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡、遭遇灾害、面临生活困难时的特殊需要。由国家通过国民收入分配和再分配实现。由社会福利、社会保险、社会救助、社会优抚和安置等各项不同性质、作用和形式的社会保障制度构成整

　　个社会保障体系。现代国家必须制定社会保障法律规范，保证社会保障制度真正得到贯彻实施。包括以下几个方面：

　　（1）社会保险制度。指由国家依法建立的，使劳动者在年老、患病、伤残、生育和失业时，能够从社会获得物质帮助的制度。

　　（2）社会福利制度。广义上与社会保障同义，狭义上指由国家或社会在法律和政策范围内向全体公民普遍地提供资金帮助和优化服务的社会性制度。

　　（3）社会救济制度。指国家通过国民收入的再分配对因自然灾害或其他经济、社会原因而无法维持最低生活水平的社会成员给予救助，以保障其最低生活水平的制度。

　　（4）社会优抚制度。指国家依法定的形式和政府行为，对有特殊贡献的军人及其眷属实行的具有褒扬和有待赈恤性质的社会保障制度。

　　（5）社会互助制度。指民间组织对部分劳动者的帮助，主要是解决政府政策规定之外、没有很好解决但仍需获得外界帮助的实际困难。社会互助是社会救助的补充，是社会成员的基本权利。

　　（6）个人储蓄积累保障。是个人或家庭将部分资金存入银行的一种保障形式，是社会保障的一种有效而必要的补充。

　　折叠编辑本段产生标志

　　社会保障制度起源于19世纪末的欧洲工业社会，1601年英国女王颁行了世界上第一部《济贫法》，这是现代社会保障制度的萌芽。现代社会保障制度的核心部分是为劳动者提供社会保险，第一个建立社会保险制度的国家是后起的资本主义国家——德国。德国颁布的《疾病社会保险法》、《工伤事故》、《老年和残障》，标志着世界上第一个最完整的保险体系的建立，社保制度产生。1935年美国国会通过了综合性的《社会保障法》，“社会保障”一词由此产生，它标志着现代社会保障制度的形成。目前社会保障制度已推行到全世界的160多个国家和地区。建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系，是经济社会协调发展的必然要求，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。中国的社会保障体系包括社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障等。社会保障制度的基本特征是公平性、普遍性、法制性和互济性。

　　折叠编辑本段战略意义

　　现代社会保障制度，能从更宏观的意义上，促进资源的有效配置。其战略性有五：

　　现代市场经济不仅强调竞争原则，而且强调保障机制。中国改革近30年在促进国民经济快速发展的同时，社会上也产生了一个弱势阶层，其人数估计已达1.4亿-1.8亿，约占全国总人口的11%-14%。这就需要在效率与公平的天平上，更加重视公平，给予弱势阶层一定的保障。解决得好，社会则和谐发展；解决得不好，可能引发社会动荡。

　　现代市场经济不仅强调动力机制，而且强调平衡机制。应该说，改革30年，动力机制得到了一定发挥，但与之协调的平衡机制没有及时建立起来。表现在：城乡差距、地区差距、行业差距；就业压力越来越大，行政垄断集团无法抑制；国家财富增加了，但国民并不幸福；教育的不公平加剧；经济发展与生态环境的矛盾凸现等等，不一而足。

　　现代市场经济不仅需要资本推动，而且需要温情政府。我们知道，资本是高效的分配资源，但是资本本身是没有人情味的。那么，如何使社会主义市场经济既高效、又有人情味呢？这就需要温情的政府在稳定宏观经济的同时，维护弱势群体的基本生活保障和医疗需要，把大量的资金用于公共事业上，给全体公民安全感，这样，社会大众再无后顾之忧，携手朝着和谐社会远大的目标进发。

　　现代市场经济不仅需要经济效率，而且需要社会公平。经济学告诉我们，市场追随的是货币选票，富人们养的宠物所喝的牛奶，正是穷人孩子维持健康的必需品。之所以发生这种情况，有人认为是市场不灵的结果。其实，根本不是。因为，市场机制正在做它应该做的事，即把物品分配给有货币选票的人。怎么办呢？只能通过公平进行再分配，解决收入的缺陷。解决之道：一方面，政府通过转移支付，给低收入者提供补贴；另一方面，编制“安全网”，保护不幸者免受困苦。

　　现代市场经济不仅需要单一发展，而且需要协调发展。协调发展的要点有六：以健全社会保障为核心，促进社会公平，使经济效率与社会公平协调一致；以解决“三农”问题为核心，促进农村经济发展，使城乡协调一致；以开发西部、振兴东北、中部崛起为核心，促进相对落后的区域和发达区域的协调发展；以解决环境问题、增强企业社会责任为核心，促进循环经济的发展，使人与环境协调发展；以放宽限制、讲究公平竞争为核心，促进对内开放与对外开放的协调发展；以政治体制改革为核心，促进经济体制

　　、政治体制、文化体制协调发展。这六个协调发展，首位的是健全社会保障。我们不能因既得利益集团的种种阻扰而忽视弱势群体，不能把眼光盯在短期的经济效率上而忽视社会公平。社会保障，应是我们当前的首位任务。

　　在中国，中共十六大明确地把“社会保障体系比较健全”作为全面建设小康社会的目标之一。随着社会主义市场经济的深入发展和社会结构的深刻变革，不同地区和部门、不同群体和个人享受经济社会发展成果的多少有所不同，物质文化生活的改善程度也出现差异，社会保障问题日益成为广大人民群众关注的热点问题。能否有效解决社会保障问题，已成为影响经济社会发展和安定团结大局的关键问题。从人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，切实做好完善社会保障的工作，加快完善与经济发展水平相适应的社会保障体系，不断扩大覆盖面，是贯彻落实科学发展观的本质要求和重要内容。

　　折叠编辑本段四大作用

　　现代社会保障制度的四大作用

　　社会保障的根本原则就是社会公平，社会保障是所有社会成员效用的最大化。著名经济学家A.C.庇古教授在《福利经济学》一书中指出：“社会保障政策可以扩大一国的经济福利，因为穷人得到效用的增加要大于富人效用的损失，使社会总效用增加。”它通过设计一种制度，使人们不因没有特权而受到伤害，不因分工所形成的社会地位而变得卑贱。其作用有四：

　　保障权利公平。公民享受教育、健康和最低生活保障的权利，在西方被统称为“福利权利”或“社会权利”，被视为对基本公民权的拓展，或社会公民权的一部分。联合国《人权宣言》中有关“福利条款”对这一权利进行了明确规定，如第22条——“每个人，作为社会的一员，有权享受社会保障，并有权享受他的个人尊严和人格的自由发展所必需的经济、社会和文化方面各种权利的实现”。社会保障把保障每个人的生存权、发展权放在首位。享受了全民的社会保障，意味着基本生活得到了保证，从而在一个公平的起点上参与社会竞争。

　　保障机会公平。机会公平是指，任何社会成员只要符合法律规定的条件，都应被覆盖在社会保障范围内，均等地获得社会保障的机会。在中国，一些富人把穷人当作智力低下、不负责任甚至天生懒惰的人。这是不对的，中国穷人绝大多数勤劳、本分、责任性强，他们之所以受穷在很大程度上是因为受到既得利益集团的阻挠，机会缺乏所致。社会保障制度可使他们中的悲观者前行，他们中的无力者有力，增强他们的机会，从而为他们创造一个尽可能公平竞争的起点。

　　维护规则公平。规则公平指一视同仁，既不能对弱势群体歧视，又不能对特权阶层倾斜。通过社会保障机制，重点保护社会的极端贫困人口(即在绝对生存需求线下的群体)。因为和高收入群体相比，低收入阶层和弱势群体，从风险管理获得的保护也是最不完善的。这就意味着，不实施社会保障，他们可能落入所谓“贫困陷阱”之中，形成恶性循环。

　　调节分配公平。我们说，分配公平提高效率，分配不公损害效率。当前，一些国有单位之所以效率低下，很大程度上与分配不公有关。那么，社会保障通过收入再分配的功能进行调节，可以在一定程度上减少差别，缓解社会矛盾，有利于社会稳定。

　　折叠编辑本段四类保障

　　消除贫穷既是个人的事，也是政府的责任。当前有四类人群需重点保障。

　　折叠第一类人群

　　失地农民。据估计，目前中国失地农民数量达5000万人，而且随着城市化进程的加快，失地农民数量在增加。有关研究表明，如果按现行征地制度和城市化发展速度，到2030年，中国失地农民将超过7800万人。按理说，农民失地后应该得到合理补偿，但现实情况不容乐观，大多数失地农民经济补偿不合理、生活水平下降，就业困难、社会保障缺乏，沦落到“种田无地，上班无岗，社保无份”的艰难境地，成为城市中最困难的群体。国土资源部提供的数据表明：目前征地纠纷、违规占地问题占信访受理总量的73%。

　　折叠第二类人群

　　城市中的下岗职工。目前有3000万国有企业员工下岗。这类群体生活充满艰辛，他们中的大多数人是中年人。目前用人单位普遍存在严重的年龄歧视，让他们无处就业。一些国有企业在MBO中，实行员工工龄买断制，几万安抚费就把员工打发，把员工无情地推向市场，下岗职工只能在贫穷中跋涉。

　　折叠第三类人群

　　外地流动人群。在没有流动之前，这些人在所居住的城市可能享有相应的社会保障，但目前中国的社会保障制度不健全，一旦他们流动出来，原来享有的社会保障可能终止，这样，不足以解决流动人口的后顾之忧。

　　折叠第四类人群

　　在读和失业的大学生。在读的大学生没有被涵盖在社会保障之内，在求学的三四年时间里，他们被社会保障所遗忘。目前，公办大学的医疗保障制度采取的是1998年的标准，每人40-60元不等，这点费用对于大病支出来说简直是杯水车薪！不少大学生毕业后，找不到工作，他们的户口就放在就业指导中心，属于既没有工作单位、又没有居住城市归属的“边缘人”，与社会保障无缘。

　　折叠编辑本段制度建设

　　折叠基本要求

　　建设有中国特色的社会保障制度，既要遵循社会保障制度的一般要求，更要认真研究我国经济、社会和人口等多方面的具体情况，充分考虑我国的基本国情和特殊要求。我们认为，我国的社会保障工作，要以下列的基本要求为出发点和落脚点。

　　1、功能性要求。社会保障制度以通过社会实现对社会成员的生活保障为基本要义。在理想情况下，社会保障制度应该能够帮助社会成员抗御各种靠个人、家庭和雇员单位等难以抗拒的风险。其最低的要求是，能帮助社会成员不致因生活所迫产生社会动乱，保持社会稳定；最高的要求是，能最大限度地拉平全体社会成员的生活水平差距，使社会成员享有基本平等的福利待遇，实现人人平等的社会理想。(剖析主流资金真实目的，发现最佳获利机会！)

　　2、公平性要求。由于社会保障制度的社会性和其所保障的风险的普遍性，使制度对社会不同成员的公平性成为重要的原则。公平性要求一是平等，既要承认和尊重全体社会成员的平等人格和普遍保障权利，也要承认和尊重同等条件下社会成员应该获得相同保障；二是公道，社会成员获得社会保障应首先以最大限度的自助和自给为前提，并以尽量不牺牲另一部分社会成员的利益为代价。

　　3、可持续要求。社会保障制度必须保持较高的稳定性。从正常的运营要求看，对于个人，制度涉及人一生的生命周期；对于社会，制度涉及人们代际的交换和赡扶关系，都要求制度本身必须是长期稳定的。这无论对到期受益人的福利，还是对未来受益人的预期和行为，都十分重要。社会保障制度是否可以保持可持续性，主要取决于这一制度是否有利于促进经济发展并保持与经济发展相协调的保障水平。

　　4、经济性要求。在实现上述标准的前提下，尽可能降低运行成本。因为社会保障制度运行成本，包括保障机构和保障立法等费用，不创造任何国民收入，是社会产品的纯消耗，越少越好。这要求制度要尽可能简洁、机构要尽可能精简、人员要尽可能少用、资金要尽可能少费。

　　5、平稳性要求。由于社会保障制度的基本影响因素是不断变化的，社会保障制度也必然会不断改进或改革。在改进或改革的过程中，要求新老办法和新旧制度之间的平滑衔接和稳健过渡。

　　折叠制度框架

　　在当前和今后相当长的一段时间内，社会保障制度的基本定位是补充家庭和个人自我保障，以保障社会成员基本生活为目标，以政府为中介的社会共济互助制度。主要的发展方向和基本制度框架设计是：

　　1、社会保障的主要项目和覆盖面。在相当长的一个时间内，主要搞好城镇居民的社会保障体系建设，同时对农民的社会保障和社会福利等事业进行一定探索。在城镇，重点是搞好职工基本养老保险、失业保险、基本医疗保险和居民最低生活保障制度的建设，同时发展社会福利、社会救济、优抚安置和社会互助等社会保障事业。城镇职工基本养老保险的范围覆盖城镇国有企业、集体企业、外商投资企业、私营企业和个体工商户，以及实行企业化管理的事业单位；失业保险的范围除了覆盖城镇的企业单位外，还要覆盖事业单位；医疗保险的范围要覆盖城镇全部企业、事业和机关单位所有职工；城镇居民最低生活保障，覆盖全体城镇居民。

　　2、社会保障的水平和标准。在统筹范围内，保障对象的支付水平应大体保持一致。社会基本保险的缴费水平和待遇水平都不能过高。基本养老保险的标准，以能够使职工在退休以后维持中等生活水平为限。失业保险的标准，既能够保证失业人员的基本生活，又不能过高而形成养懒汉机制。医疗保险的标准，以能够满足职工一般的基本医疗需求为限。城市居民最低生活保障的标准是保证城市贫困居民的基本生存权利。高层次的社会保障需求应通过补充保险和商业保险来解决。在适当考虑差别的基础上制定全国大致统一的社会基本保障支付标准、项目和范围，促进劳动力的合理流动。

　　3、社会保障资金的筹集和管理。健全社会保险基金的监管和保值增值机制。开辟多种渠道，建立和明确个人、企业和政府的多方供款责任。社会保值基金的收缴、支付及营运要规范化、制度化，公开、透明、安全。建立社会保障基金的管理和监督组织，完善社会保障基金有效营运保值增值办法。建立中央政府对困难地区给予适当补助的规范的财政转移支付制度。

　　4、社会保障的组织和管理。明确中央和地方各级政府在社会保障体系中的责任。中央制定统一政策，统一管理制度，地方政府负责组织实施，建立独立于企事业单位之外的，保障对象管理和服务真正社会化的保障体系。企事业单位只履行依法缴纳社会保险费的义务，不再承担发放基本社会保险金和社会保障对象的日常管理工作，退休人员、失业人员与企事业单位脱钩。加强社区组织和社会保障中介组织的建设，强化社区服务功能，提高社区管理和服务水平。由社区组织统一管理，社会保险金实行社会化发放。依托社区组织为退休人员提供生活和其他服务，帮助失业人员再就业。运用信息化技术手段，建立统一的、覆盖全国的社会保障网络。社会保障资金的缴纳、记录、核算、支付以及查询服务，都要纳入计算机管理系统，逐步实现全国联网，建立功能齐全、覆盖面广、规范透明的社会保障信息网络。

　　5、主要保障制度建设方向。建立统一的企业和事业单位职工基本养老保障制度(公务员实行单独的养老保障办法)。真正实行省级统筹，全额收缴和社会化发放。退休待遇与缴费情况挂钩。进一步规范、完善社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度和医疗保险制度。改进国有企业下岗职工安置办法，实现国有企业下岗职工基本生活费保障向失业保险并轨，使下岗职工由先进入再就业服务中心，转向直接享受失业保险，失业保险期满后未实现再就业的，进入城镇居民最低生活保障体系。不能享受养老、失业保险的集体企业职工，也可以进入最低生活保障线。把最低生活保障线覆盖到城市全体居民，作为“最后一道保障线”保证城市贫困人口得以起码的温饱，起到兜底作用。

　　折叠若干问题

　　1、既要坚持已经达成共识的方向和目标，又要大胆探索新的路子和办法。我国的社会保障制度建设已经经过了几十年的探索。改革开放以来，在许多方面已经提出了比较明确的制度建设方向和目标。中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，都对我国未来社会保障提出了相当明确的制度建设方向和主要的制度框架。但是这些都还在探索过程之中，特别是在很多具体问题上，如很关键的资金问题，还没有明确的答案，必须在实践中逐步解决。从更深的意义上看，目前我国只是初步建立了社会主义市场经济体制，与整个经济体制改革相适应的社会保障制度也必将处于一个不断的再探索的过程之中。

　　2、既要把当前的问题解决好，又要着眼长远，为建立比较完善的社会保障制度奠定基础。首先要明确，做好“两个确保”工作是当前的首要任务，必须集中全力，不得有丝毫的放松和懈怠，不能撂下当前工作等待观望。同时，也决不能因为近期压力比较大，就忽视了制度的完善与规范；决不能为了解决跟前的问题，为将来埋下制度性的隐患。这在当前由于体制上的种种问题而存在较普遍的短期行为的情况下，尤其值得注意。

　　3、既要搞好全国的统一规范，又要充分照顾到各个局部的利益和具体情况。要明确分清中央政府和地方政府的有关责任。中央政府不能包揽过多，不能干预太多，不能平调过多。不能造成这样一种认识，完善社会保障体系是中央的事，地方只是被动地等着中央决策。各级地方政府对下级政府，也不能包揽、干预、平调过多。各级政府都要充分发挥企业等单位和社会成员个人的积极性和创造性。要有统一的规范和方向，以利于公平和流动，同时，也要给下级政府、企业等单位和个人以最大限度的选择权利。

　　4、在制度设计上不能过于理想化，又不能过分迁就旧体制。通往理想模式的终点，要有切实可行的过渡办法和方案。要深入研究人作为经济人在社会保障制度中的行为模式，充分考虑各种道德风险。不能过分迁就，一方面是指不能对原有社会保障制度中的问题因为难于处理就一味采取绕道而行的办法，另一方面是指在处理社会保障制度改革与其他方面经济体制改革方面的关系上，要注意改革之间的整体性和联动性，但不能把社会保障制度的改革放在从属的位置，特别是不能认为改革社会保障制度的动机是为国有企业甩包袱。目前国有企业的困难，固然有企业办社会的原因，但更重要的问题并不在此。如果改革为国有企业卸下一些包袱，其他机制没有改好，必然还会出现新的包袱，旧有的问题还会复归。

　　折叠主要任务

　　1、不折不扣地贯彻落实现行的社会保障政策。一是确保离退休人员养老金按时足额发放，无论如何当年不能再发生新的拖欠。为此，要依法扩大养老保险金征缴的覆盖面，提高收缴率，实行全额收缴、全额拨付，并尽快实现养老保险金的社会化发放。二是确保国有企业下岗职工的基本生活费，并代他们缴纳养老、失业、医疗保险费。要坚持“三三制”筹资原则，企业确有困难的，财政要兜底。不管财政多么困难，都要想方设法挤出资金保证按时足额发放。三是进一步加强和完善城镇居民最低生活保障制度。近年来，城市居民最低生活保障制度建设取得了一定进展。1999年，国务院颁布实施了《城市居民最低生活保障条例》，全国所有县级以上城市和县政府所在镇都已基本建立了这项制度。作为这项制度的重要补充，各地还普遍实行了临时救济、优惠政策和社会帮扶等项政策，这些对保障城市贫困人口的基本生活起到了积极作用。城市居民最低生活保障制度是覆盖城市全体居民，保证城市贫困人口得以温饱的“最后一道保障线”，要切实起到兜底作用。在完善社会保障体系建设中，这一环也是重要组成部分，务必加强。

　　2、搞好完善社会保障体系改革的试点工作。2000年12月，国务院在反复调研的基础上，通过了《关于完善城镇社会保障体系改革的试点方案》，并决定在辽宁全省和其他各省自己确定的地区按此进行试点。主要创新之处是两个方面：一是在上述试点地区，调整和完善城镇企业职工基本养老保险制度。二是在试点地区和其他有条件的地区，推进国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨。要选好试点，做好改革方案的宣传解释工作，及时发现和解决可能出现的问题，加强基层社区的社会保障工作力量，周密部署，精心组织。

　　3、继续加紧探讨试点方案尚未解决好的重大问题。一是资金问题。充足、稳定、可靠的资金来源，是启动新型的社会保障体系并使之有效运行的根本保证，也是建立和完善健全社会保障体系的基础和当务之急。应该说，这个问题还在艰难的探索之中。主要的资金缺口有两个方面：历史欠账(如个人养老金账户上的高达1900亿元的巨额空账)和当期支付的缺口。如按改革的试点方案，个人账户做实后，由于不能再向个人账户透支，使原来在透支情况下就有资金短缺问题的地方支付当期养老金的资金缺口更大。二是国家机关事业单位养老保障改革问题。

　　折叠基本思路

　　基本思路是：打破机关和事业单位人员的界限，合理划分国家公务人员的范围，对国家公务人员和非国家公务人员实行不同的养老保障。国家公务人员的社会保障要与公务人员的薪俸等待遇一起，真正起到吸引和留住优秀人才从事国家管理和公务工作，保持政府工作的连续性和稳定性，增强公务员的荣誉感和责任心，维护国家工作人员的清正廉洁形象等作用。非国家公务人员与企业等其他社会单位一样实行统一的养老社会保障制度。