四、社会保险基金投资运营机制的缺失将加大未来我国社会保险基金支付风险

　　建立社会保险投资运营机制的目的就是在科学规避投资风险和道德风险的前提下，通过合理的投资组合，实现投资的增值，满足未来社会保险资金日益扩大的需求。随着我国社会保险制度改革的深入和社会保险结余资金规模的扩大，基金的保值增值问题显得越来越迫切。不仅历年的结余资金需要保值增值，而且基本养老保险个人帐户沉淀资金也需要保值增值，以及为确保社会保险基金支付而注入国有股权资金都需要保值增值。投资运营问题不解决，社会保险制度的可持续性就难有保证。

　　当前社会保险基金投资运营问题没有受到应有重视，已有的投资管理办法虽然简单易行，但达不到保值增值的目的。一是决策部门对社会保险基金投资运营的紧迫性缺乏足够认识。进入21世纪，我国老龄化问题日益严重，2010年老龄化率已达12％，在未来不到20年的时间里，我国将成为世界上人口老龄化率最高的国家之一，而我国经济正从小康社会向中等发达国家迈进，“未富先老”使我国社会保障筹资和承受能力受到制约。如何筹措社会保障资金满足日益扩大的社会保障资金需求，成为未来几十年政府最为头痛的问题。除了加强社会保险基金征缴和管理以外，还应健全社会保险基金投资运营机制，努力提高投资回报率，解决社会保险基金不足的困难。二是现有社会保险基金投资管理职责和机构不明确。各级政府人保部门将社会保险基金投资的职责交给了基金管理机构后，没有成立专门的投资管理机构，而且将投资管理职责作为基金管理机构的附带职责，这样就意味着对投资效果不负相应责任。中央政府虽然成立了社会保障基金理事会，但目前担负的职责就是负责每年由财政部从中央预算中拨付的社会保险储备资金进行投资运营，而不包括社会保险结余资金。社保理事会近年来对社保储备资金的投资运营可以说相当成功，年平均投资回报率达到9％，而现行社会保险结余资金年增值率不到2％，可以看出数额越来越大的社会保险结余资金每年的投资损失是十分惊人的。即使中央成立社保理事会，也没有发挥它在社会保险结余资金投资运营中应有的作用。三是现有社会保险结余资金投资渠道单一，制约基金投资效果的提高。按照原社保部和财政部关于社会保险结余资金投资管理的暂行规定，社会保险结余资金只能购买国债和银行存款，购买国债多是3年期以下的，其利率不会超过3％，在银行存款部分多是以活期存款的形式存于银行，其年利率不会超过2％，这虽然保证了社保结余资金的安全和方便支取，但严重制约了投资效益的提高，也给部分社保基金管理机构的部分决策者和管理者从中捞取好处提供了可乘之机。上海陈良宇案件和其他社保资金挪用案件大都与此有关。而面对日益繁荣的资本市场和众多的投资渠道，社会保险结余资金却无所作为。四是中央与地方政府间在社会保险结余资金投资运营上没有明确分工。现在社会保险基金处在省、市、县三级政府分散管理状态，只是城镇企业职工基本养老保险在部分省市实行了“省级统筹”，但是都没有建立专门的基金投资管理机构，使得目前社会保险结余资金处于无专人管理、无专门机构投资运营的状态。但是，按照现行基金管理现状和未来走势，基本养老保险要实现全国统筹，失业保险基金由省级统筹，基本医疗保险和工伤保险、生育保险基金将由地市政府统筹或归省级统筹。按照这一设想，至少在中央和省两级针对自身管理的社会保险基金设立相应的投资运营机构，是社会保险基金投资运营改革的基本取向。而现在中央设立的社保理事会管不到分散在地方各级政府的社会保险结余资金的投资，地方政府又不重视社会保险基金投资运营，使得现在社会保险结余资金的保值增值问题得不到应有重视。五是社会保险结余资金投资和安全监管不力。由于社会保险基金投资缺乏法律法规约束，或有法规也并未遵照严格执行，没有建立专门社会保障资金监管机构，使得社会保险基金管理和投资运营过程中存在拖欠、挪用、截留等流失浪费现象，导致基金的不安全和缺乏诚信等问题。要保证社会保险结余资金依法投资运营，必须制定和执行国务院颁布的《社会保险结余资金投资管理规定》，明确投资运营机构及其职责，明确投资运营的规则和程序，明确投资工具的比例，明确投资风险评估机构的职责，明确投资管理者、投资经理的职责，并定期对投资运营结果做出评价和分析，以期提高投资效率和规避投资风险。同时，建立社会保险基金监管机构，对基金的收支、缴费标准、支付待遇、投资运营情况实施定期和动态的监管，防范基金收支、投资运营过程发生不遵守法律法规和道德风险等行为，有效保障基金安全。由于社会保险基金投资运营机制的不健全，使得当前我国社会保险基金投资效率低下，社会保险收支可持续性缺乏保障，构成对未来社会保障资金应对老龄化提高的直接威胁。

　　五、简单结论

　　要抓住我国经济稳定增长和经济社会协调发展还会延续十年或更长时期的时机，要充分利用我国资本市场发育趋于成熟的机会，我国“人口红利”期还未过去，抓紧完善社会保障制度，抓紧建立健全社会保险结余资金投资运营机制，提高社会保险结余资金保值增值水平，为未来20年我国人口老龄化迅速提高做好充分准备，确保我国社会保障制度的可持续发展。（作者 杨良初 单位：财政部财政科学研究所）