2011年7月1日前，上海一直实施外来从业人员综合保险(以下简称“综保”)的政策，为外来从业者缴纳包括工伤、住院医疗、老年补贴三个缴费项目在内的综合保险。
根据上海官方的统计，到2010年末，外来从业人员综合保险参保人数达到404.84万人，而当年城镇基本养老保险参保人数为894.89万人。
如果将数量庞大的综保参保人员纳入城保体系内，上海城镇养老保险体系的赡养比将会由1.54：1，上升到2.69：1。
而一个更为现实的问题是，当前我国养老金最高只能做到省级统筹，而在目前我国社会保险跨统筹区转移接续制度并不完善的情况下，外来人口返乡后，其统筹部分就留在流入省，从而造成了新的不公平。
这时，提高统筹层次就摆在了决策者面前。《社会保险法》中规定，基本养老保险基金逐步实现全国统筹。
在此之前，养老保险的统筹层次基本停留在县(市)一级。按照人社部的部署，这项工作的阶段性目标，首先是养老保险在省级层面的统筹，其中更小的一步则是在同一个省内的转移接续。
沿海发达省份较早开始了探索。2005年至2007年，江苏省先后颁布了企业职工和灵活就业人员养老保险的省内转移接续办法，做到所有参保人员的社保关系在全省范围内无障碍对接。
“这可能需要设置一个垂直系统进行征缴，”封进说，“由各省自行征缴后进行全国统筹，很有可能出现激励不足，寄期望于搭便车的情况。”
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