经过多年的改革探索，特别是随着《社会保险法》的颁布实施，我国社会保险各险种实际覆盖面正在逐步扩大，朝着“应保尽保”的方向发展，也就是说社会保险正在由“制度全覆盖”走向“人员全覆盖”。下一阶段的任务，应该是从“人人享有”走向“人人公平地享有”。从某种意义上说，这是一项更为复杂、更为艰巨的任务，为此，必须明确目标，设计有效的路径，并为之不懈地努力。

　　一、确立公平理念

　　风险无处不在，无时不有，风险保障是老百姓的普遍需求。现代社会中，为国民提供风险保障服务，免除老百姓基本生存的后顾之忧，是政府的基本职责。由于风险的射幸性，保险方式被引入并得到有效运用。因此，社会保险制度成为现代社会保障体系中投入资金最多、惠及人员最广的项目，社会保险服务成为世界上大多数国家的一项基本公共服务。

　　保险有互助合作保险、商业保险和社会保险三种类型。作为社会保障项目和基本公共服务的社会保险制度，与互助合作保险和商业保险最本质的区别是其公平性。这类由政府直接举办的保险，通过全社会共同筹资，实现互助共济，不论民族、身份、职业、宗教信仰和居住地点，确保每一个社会成员的基本生活。从国际上看，大多数国家遵循这一原则，设计社会保险制度。

　　相比之下，我国现行社会保险制度的公平性不足。社会保险制度部分项目职业相关、部分项目户籍相关，不同的人群享受不同的待遇，不仅违背了社会保险制度公平性原则，而且在收入分配领域产生了逆效应：地位越高，收入越高，社会保障待遇越好；地位越低，收入越低，社会保障待遇越差。例如，社会养老保险制度有三个：职工基本养老保险制度、农民社会养老保险制度、城镇居民社会养老保险制度，国家机关和事业单位还有单独的免缴费的退休保障制度，近几年甚至有人提出把事业单位与国家机关分开，再搞新的制度，于是，全民本应同等享受的社会养老保险权利被分成多种类型，这实际上是把国人分成若干等级；社会医疗保险制度也是如此：工薪劳动者适用职工基本医疗保险制度、农民适用合作医疗制度、城镇非就业居民适用城镇居民基本医疗保险制度，部分领导干部则享受基本免费的干部保健制度，四种制度保障待遇差距极大。此外，同样是生儿育女，培养“祖国的花朵”，农民却没有生育风险保障；同样是劳动，农民却没有职业伤害风险保障。

　　这种局面的出现，虽然有其历史的原因，但主要是因为1980年代以来，社会保险制度改革过程中，缺乏顶层设计和系统考虑，指导思想存在偏差。从根本上说，这是一个理念问题。如果承认国民具有享受基本风险保障的权利，那么，为社会成员提供社会保险就是政府的基本职责；如果承认每一个国民具有平等的权利，那么，政府提供的社会保险就不应该因户籍、职业和居住地不同而有如此巨大的待遇差异。

　　基于这样的理解，我们国家未来一个时期的社会保险制度改革，应当以控制和缩小群体间待遇差距为目标，降低社会保险职业关联度和户籍关联度，从职业保险走向国民保险，从城市保险走向城乡保险，从人人享有走向人人公平地享有。具体地说，一是要加快国家机关事业单位退休保障制度改革；二是要加快中央国家机关和部分省市公费医疗制度改革；三是要稳定职工基本养老保险和职工基本医疗保险的保障待遇，切实提高农村社会养老保险、农村合作医疗、城镇居民社会养老保险和城镇居民基本医疗保险的保障待遇水平；四是要积极探索农民意外伤害保障机制；五是要积极探索农民、非正规就业者和城镇居民生育保障机制。

　　二、廓清主体责任

　　要实现人人公平地享有社会保险这个目标，必须明确社会各主体在社会保险制度中的责任。虽然，《社会保险法》已经对相关各方权利义务关系作了界定，但在具体制度设计、政策制定和实施过程中，不够清晰，影响着社会保险制度的公平性和运行效率。当前的重点是，要科学确定适度的保障待遇水平，建立更加合理的筹资机制，并妥善处理转制成本。

　　从保障待遇看，社会保险作为一项基本公共服务，以保障社会成员基本生活、基本医疗服务、基本康复服务等的资金需求为职责，因此，必须设置适度的保障待遇标准。如果保障待遇过低，则起不到保障的作用；如果保障待遇过高，则将违背“保基本”的原则，无限增加政府责任，并且造成资源浪费，还会引发道德风险，败坏社会风气。只有保基本，才能实现社会保险全覆盖；只有保基本，才能建立起多层次的风险保障体系。客观地说，1990年代后期所设定的社会保险多数项目的待遇标准基本上是合适的，符合现代政府基本风险保障服务责任定位，也与国际社会保险的保障待遇水平接近。但是，最近几年，社会保险部分项目待遇有不同程度的提高，有些是合理的，有些是不合理的，需要冷静分析。例如，2005年以来，连续八次大幅度提高职工基本养老金待遇，就是一种非理性的行为。这虽然在一定程度上缓解了机关事业单位与企业之间养老金待遇过分悬殊的矛盾，但破坏了养老金待遇的正常调整机制，大大增加了基金的支付压力，造成了企业在职人员工资与退休人员养老金的倒挂现象，进一步扩大了社会保障领域的城乡差距。更令人担忧的是，近期机关事业单位退休金标准大幅度提高，使得前面八次调整的唯一积极效应化为乌有，社会养老保险待遇政策陷于攀比、混乱和恶性循环。这种状况，应当尽早结束。因此，必须结合国民基本权利、风险保障需求与政府基本责任，研究社会保险待遇的适度水平，据以完善社会保险制度和各项政策。

　　社会保险制度须以稳定的资金来源为基础，一般地说，社会保险基金来源于政府、用人单位和参保者等多个主体。但是，这些主体分别应当出资多少，缺乏一套明确的规则，在一定程度上影响着社会保险制度的稳定性和人们对于制度的信任度。因此，要在明确政府、用人单位和参保者个人责任的基础上，构建更加清晰而稳定的社会保险筹资机制。一是建立健全精算制度和基金预算制度，按照以支定收的原则，根据保障待遇水平确定需要筹集的资金及其来源；二是对于面向工薪劳动者的五项社会保险制度，要进一步改善筹资结构，均衡劳动密集型企业与资本密集型企业和技术密集型企业的负担，建立政府投入机制；三是对于面向非工薪劳动者的城乡居民四个社会保险项目，要进一步加大政府的投入，建立筹资水平稳定增长的机制。

　　与筹资机制紧密相联的还有一个历史债务问题。社会保险制度转型，尤其是筹资模式的转换，必然导致历史债务的显性化。1990年代开始，我国逐步从劳动保险制度向社会保险制度转型，并在职工基本养老保险、职工基本医疗保险中采用社会统筹与个人账户相结合的筹资模式，使得社会养老保险和社会医疗保险历史债务显性化了。但当时我们没有意识到这一问题的重要性，也没有采取有效的处理措施。这些年我们已经化解了一部分历史债务，实际上是政府向用人单位和个人转嫁了一部分责任。未来一个时期，这笔历史债务的规模将进一步扩大，需要给予准确地估算，并给出一个妥善的处理方案，否则将造成代际矛盾和社会冲突，并影响制度运行的可持续性。