三、优化资源配置

　　平心而论，我们国家这几年在社会保险领域投入是不少的，但其绩效并没有与投入成正比。这就要求我们需要考虑这样一个问题：如何以有限的资源为社会成员提供最好的风险保障服务？这里需要考虑两个层面的问题：一是基本保障与补充保障的关系问题；二是基本保障的制度设计及其运行的体制机制问题。

　　从政府与国民、政府与市场两种关系分析，政府必须为社会成员提供基本风险保障服务——社会保险，同时通过规制和激励政策，规范和支持各类补充性保障发展，这就是多层次风险保障体系的理论基础。从现实情况看，这几年社会保险覆盖面不断扩大且部分项目依然保持较高的保障程度，因而各类补充性保险发展缓慢。长此以往，风险保障依然主要依靠政府举办的社会保险，而市场能够发挥的作用极为有限。所以，需要转变思路，要明确政府的责任边界，把社会保险保障范围之外、保障待遇标准之上的风险保障需求交给市场。通过制定有效的政策，鼓励发展职业年金（含企业年金）、补充医疗保险、商业保险和互助合作型保险。这样一来，用人单位可以更好地进行人力资源风险管理，在依法为员工办理各项社会保险并缴纳社会保险费的同时，通过形式多样的补充性保障——员工福利计划，吸引人才、留住人才。

　　对于政府提供的基本风险保障服务，目前世界上大多数国家选择采用社会保险方式，而且社会保险往往是制度基本统一、几乎覆盖全民、待遇标准基本接近。相比之下，我国现行社会保险制度“碎片化”，具体政策和待遇水平在人群之间、地区之间存在差异，有的甚至相差悬殊。这就使得这项基本公共服务的公平性受到质疑。另一方面，制度设计的种种缺陷，使得社会保险各项制度运行的可持续性面临挑战，如果处理不当，终将影响人人公平享有社会保险服务。为此，必须加强顶层设计，明确发展方向，逐步调整结构、优化配置、完善制度。

　　现行社会保险制度按照人群分设，既不公平，又缺乏效率，引起了待遇攀比与群体矛盾，诱发了投机行为和道德风险，增加了管理工作难度，还造成了资源浪费。从未来的发展趋势看，应当尽快实现城乡居民社会养老保险制度和社会医疗保险制度的整合，即把农村社会养老保险制度与城镇居民社会养老保险制度整合成城乡居民社会养老保险制度（浙江省在2009年就已经整合并实现老年人群全覆盖），把农村合作医疗制度与城镇居民基本医疗保险制度整合成城乡居民社会医疗保险制度（杭州、天津、成都等地已经先后实现整合），形成社会保险“有工作单位的人一个制度，没有工作单位的人一个制度”的局面。再积极创造条件，在适当时，实施城乡居民社会养老保险制度与职工基本养老保险制度的整合，形成全民统一的社会养老保险制度；实施城乡居民社会医疗保险制度与职工基本医疗保险制度的整合，形成全民统一的社会医疗保险制度。需要注意的是，这两个阶段的整合，都必须把保障待遇的逐步统一作为核心内容。

　　与之相应，必须加快统一经办服务，适时调整管理部门。社会保险制度整合，这既要有制度设计方面的改进，又要有管理和经办服务的变化。从现行体制看，既要有社会保险部门内部的调整，更要有政府有关部门职能的调整，尤其是涉及到社会医疗保险三项制度的整合。目前，职工基本医疗保险制度和城镇居民基本医疗保险制度的行政管理部门是社会保险部门，而农村合作医疗制度的行政管理部门主要是卫生部门。由于分属不同部门管理，实践中遇到众多的问题，影响着待遇的公平性和制度运行的绩效，并造成社会资源的浪费。因此，要加快建立统一的社会医疗保险经办机构，要随着社会医疗保险制度的整合，适时调整社会医疗保险的行政管理部门。

　　此外，当前我国巨额社会保险基金的实际投资回报率很低，这是一种极大的资源浪费，同时严重地影响着社会保险制度的可持续性。之所以出现这样的现象，直接原因有二：一是若干社会保险项目采用部分积累制而投资政策过于严格，二是精算制度缺失。其根本原因是在社会保险基金管理模式的理解与选择上出现了严重的偏差，尤其是社会养老保险中对于社会统筹基金与个人账户基金采用了不适当的结合方式。因此，从近期看，必须加快研究出台社会保险基金保值增值的政策，加快建立社会保险精算制度；从长期看，必须重新构建一套更加科学合理的社会保险基金管理模式，并采取逐步平稳过渡的办法。