──完善《事业单位人事管理条例(征求意见稿)》的思考

　　随着社会保险制度的日益完善，工伤保险待遇目前越来越受到人们的关注。从工伤保险的起源来讲，这一保险是工商社会保障工人权益的举措。我国的事业单位工作人员是否能够享受工伤保险还是存在一些困惑，尽管实践中可能已经将事业单位工作人员纳入了工伤保险范围。本文拟从法律角度进行一些分析与探讨，与大家商榷

　　一、事业单位享受工伤保险待遇存在法律障碍

　　(一)人事关系是事业单位工作人员享受工伤保险待遇的基础性障碍

　　1994年7月5日中华人民共和国第八届全国人民代表大会常务委员会第八次会议审议通过了《中华人民共和国劳动法》，其中第73条的规定是：“劳动者在下列情况下，依法享受社会保险待遇：(三)因工伤残或者患职业病。”这一基本法以国家法律的形式保障了工伤者及其亲属享受工伤保险待遇。原劳动部于1996年颁布了《企业职工工伤保险试行办法》。这一文件第一次将工伤保险作为单独的保险制度统一组织实施，对沿用了40多年的企业自我保障的工伤福利制度进行了改革。实际上，无论是世界其他国家，还是我国，工伤保险起初都是为保障工人的权利而创设的。而具有具有干部身份的工作人员因公负伤参照《军人优抚条例》执行。《公务员法》颁布以后，机关工作人员改称为公务员，干部称谓不再在法律意义上适用，事业单位工作人员与机关工作人员分野，人事部、民政部规定，公务员以及参照公务员管理的工作人员仍然参照《军人优抚条例》执行，因此，事业单位工作人员不能按照《军人优抚条例》享受待遇，由于事业单位工作人员与用人单位存在人事关系，也不能享受工伤保险待遇。正因为如此，事业单位工作人员的工伤保险待遇就处于一个不伦不类的尴尬境地。

　　(二)工伤保险的程序规定是事业单位工作人员享受工伤保险待遇的制度性障碍

　　虽然《工伤保险条例》第二条规定“中华人民共和国境内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织的职工和个体工商户的雇工，均有依照本条例的规定享受工伤保险待遇的权利。”但是不具有事业编制的工作人员与事业单位形成的是劳动关系，如果从整个条例来分析，这里的职工只有作狭义的理解，即指不具有事业编制的工作人员，才能与其他条款协调一致。如果作广义的理解，则这一规定与第十八条的规定相互矛盾。《工伤保险条例》第十八条规定“提出工伤认定申请应当提交下列材料：(一)工伤认定申请表;(二)与用人单位存在劳动关系(包括事实劳动关系)的证明材料;(三)医疗诊断证明或者职业病诊断证明书(或者职业病诊断鉴定书)。”第五十四条“职工与用人单位发生工伤待遇方面的争议，按照处理劳动争议的有关规定处理。”而具有编制的事业单位工作人员与用人单位没有形成劳动关系，不符合申请工伤认定的条件;而没有进行工伤认定，就无法享受工伤待遇。一旦发生争议，也不能申请劳动仲裁。此外，工伤保险不属于商业保险，而是设立在劳动部门下面的公益性社会保险，需要获得工伤保险，就首先得到劳动部门认定为工伤;而事业单位工作人员因公负伤，系由人事主管部门认定，人事部门认定的是因公伤亡。工伤和因公伤亡属于针对两种不同法律关系主体而设立的社会保险体系，至少在法律意义上不能相通。这些制度就成为阻碍事业单位工作人员享受工伤保险待遇的障碍。

　　二、困惑事业单位享受工伤保险待遇的原因分析

　　事业单位是中国特有的现象，它是介于机关单位与企业单位之间的组织形式。机关单位与工作人员形成人事关系，企业单位与工作人员形成劳动关系，介于两者之间的事业单位工作人员就有点不伦不类，事业单位工作人员一方面与事业单位存在人事关系;另一方面随着公务员与事业单位工作人员的严格区分，事业单位工作人员并不能享受公务员的一些待遇，比如国家公务员以及参照公务员管理的工作人员因公伤亡的，由人事局认定是否属于“因公伤亡”，其参照《军人优抚条例》进行抚慰，但是事业单位工作人员就无法参照执行。由于这些事业单位工作人员原先属于干部身份，但是那些真正意义上的干部改称为公务员以后，事业单位工作人员的干部身份就变得有些尴尬了，严格从法律意义上来讲，这些事业单位工作人员既不能享受公务员参照军人优抚待遇，又不能享受工人的工伤保险待遇。照理说，为了切实保障自身权益，事业单位应当十分乐意推行改革，废除事业编制制度，实行劳动合同管理，但是新中国虽然废除了身份等级制度，旧中国长期以来的等级制度所形成的民族文化心理还是对现代社会有着深刻的影响。在这种观念的影响下，象征身份的事业单位编制就无法在短期内消化。事实上，在事业单位内部存在有编制、无编制的两种用工形式，虽然所从事的工作是一样的，待遇却可能因为是否具有编制而不同，这是身份特权思想在事业单位的集中反映，也是社会不公的一个重要表现形式。这也是人们看重编制的一个十分重要的原因。正是因为这种身份特权的存在，导致了具有事业单位编制的工作人员在工伤保险待遇上至少在法律意义上已经成为一个空白。就算法律授权具有事业编制的工作人员按照工伤保险条例的规定享受待遇，但是由于事业编制的存在还是导致逻辑上的混乱。由于基础法律关系的不同决定了人事部与劳动部合并并不能解决这个问题。而一切问题的根源还是在于事业编制的存在以及事业单位工作人员与公务员的分离。