依法行政强化社会保险基金监管

　　一、《社会保险法》对完善社会保险基金监管体系意义重大

　　《社会保险法》的颁布实施，是我国社会保障制度改革发展中具有里程碑意义的重大事件，对我国城乡社会保障体系的完善具有重要意义。《社会保险法》在总结我国社会保险基金监管实践经验的基础上，在总则第六条第一次明确规定“国家对社会保险基金实行严格管理”，强调在“国务院、省、自治区、直辖市人民政府建立健全社会保险基金监督管理制度，保障社会保险基金安全、有效运行”。并在第八章、第十章、第十一章等法律条文中对社会保险基金征缴、社会保险基金监管主体、社会保险基金预算管理方式、社会保险基金投资管理、风险管理及相关法律责任，作出了具体规定，对健全我国社会保险基金监管体系意义重大。

　　《社会保险法》对社会保险基金监管及安全营运予以高度重视，成为贯穿这部法律文件的一个核心问题。我们知道，社会保险基金有效监管和安全营运乃是社会保险制度长期稳定可持续发展极为重要的制度基础，是社会保险体现社会政策目标、实现社会稳定的重要制度保证，也是实现社会保障制度稳定运行的基本要件，是公众支持社会保险、参加社会保险的信心和信任基础。由于社会保险制度运行的长期性、复杂性及社会公众的高度敏感性，必须将社会保险基金有效监督和安全营运置于更高的战略地位，从立法原则、立法思路、具体的法律条文及法律有效实施的高度予以重视。《社会保险法》对社会保险基金监管和安全营运予以了高度关注，为我国社会保险制度的稳定运行和可持续发展提供了重要的法律及制度保证，社会保险基金管理开始走上法制化轨道。

　　应当看到，我国城乡社会保险制度建设任务繁重，社会保险基金监管和安全营运面临严峻挑战。国际金融危机和潜在通货膨胀威胁使我国社会保险基金监管和安全营运面临两难境地，金融市场的波动使社保基金金融市场投资趋动受阻，安全保守的投资策略使数额庞大的社会保险基金在通货膨胀环境下面临着严重的基金贬值风险。目前社会保险的养老、医疗、工伤、失业、生育保险五险基金规模已有2万多亿，投资渠道只有银行存款和国债，不到2%的名义收益率，在不断攀升的CPI压力下面临极大的贬值风险，社会保险基金安全受到严重威胁。若不能有效处置，无疑会影响乃至动摇公众对社会保障制度的信心，危及社会保险制度运行的制度基础。因此，需要借助《社会保险法》颁布实施的有利时机，组织专门队伍集中攻关，使社会保险基金的法律监管、行政监管、基金监管及基金投资营运的各项政策能够落实到位。要进一步细化法律条文，使《社会保险法》尽快成为具有可操作性的法律文件，使社会保险基金有效监管和安全营运的各项措施能尽快发挥作用。要从战略高度重视社会保险基金监管和安全营运，探索标本兼治的社会保险基金有效监管和基金管理体制，尽快制定社会保险基金有效保值增值的方案及政策措施。当前行之有效的政策思路是发行社会保险基金长期专项国债，将存入财政部的社会保险基金都用于国债项目，实行政府干预性浮动国债利率，确保社会保险基金高于同期通货膨胀率或CPI2-3个百分点，实现社会保险基金安全营运、保值增值目标。同时发挥中央政府主导经济建设的制度优势，为经济刺激计划进行融资，实现社会保险基金投资于经济发展、金融市场发展的良性互动。变被动为主动，掌握社会保险基金投资营运和保值增值的战略主动权。

　　二、强化社会保险基金监管的政策思路

　　一是细化法律，明确社保基金监管机构的法律责任。鉴于我国目前在社会保险基金征缴及基金投资监管的突出问题，强化社会保障基金监管立法管理、投资管理、风险管理的步伐已刻不容缓。社会保险基金的征缴、投资运作和有效监管是社会保险制度构建的关键性链条，必须首先从立法的角度予以保障。建议尽快对社会保险基金监管机构的职能及权限给予立法定位，尽快出台《社会保险基金管理条例》，将社会保险基金监管置于法律控制之下。在《社会保险法》实施的同时，加快社会保障基金监管法律规范起草，进一步加快完善社会保险基金监管的法制化进程。

　　二是尽快成立社会保险基金监管委员会，授权并展开工作。建议在全国社会保障基金理事会的基础上，会同财政部、人民银行、人力资源社会保障部、保监会、证监会、审计署及全国总工会等机构，成立社会保障基金监管委员会，制定专门的政策和措施实施基金监管，尽快在基金监管中迈出实质性的步伐。建立社会保险基金监管委员会，规范社会保险基金投资方式、基金投资比例，制定社会保险基金风险管理准则，对社会保险基金监管中出现的问题进行磋商并制定有关应对措施和快速反应政策。成立社会保险基金监管委员会的必要性，在于社会保障基金的运作涉及社会保障、财政、金融、保险、证券等诸多领域，不可能由某一部门监管，而必须由一个专门机构统一组织，协调监管。否则，社会保险基金的监管会存在真空地带，将继续影响社会保险基金监管的有效性，影响社会保险基金的安全营运，影响社会保险长期可持续发展的经济基础。

　　三是构建社会保障基金的分层监管模式，迈出有效监管的实质性步骤。由于第一层次基本社会保险担负特殊的政策使命，必须高度重视和强调基金监管的集中性、安全性和适度投资性原则，由政府的专门机构实施集中管理，确保近期及中长期基本社会保险政策目标的实现。对第二、三层次社会保险基金的运作及其监管，在强调集中管理的同时，允许在基金的流向、投资组合及市场运作中适当放开，但必须高度重视对基金监管和监督体系的构建，防范金融风险并构建社会保险基金投资营运的保护机制。通过分层监管的模式，在确保社会保险基金安全营运的同时，为数额日益增大的补充社会保险基金的投资创造好的环境。

　　四是注重社会保险基金监管政策的综合配套，创造良好的基金运作与监管环境。社会保险基金监管是一个极其复杂的系统工程，社会保险制度自身的长期性及运行机制的高度复杂性需要高度重视基金监管综合配套政策的构建。首先，需要认真研究社会保险与金融市场、金融创新的内在关联。显然，社会保险基金的规模的扩大，非常有利于促进我国资本市场完善，而稳定、规范有序的金融市场是社会保险有效投资营运的基本制度前提。其次，为了探索和构建我国现实金融环境下的社会保险基金监管方式，认真总结我国近年来在社会保险基金监管中的经验教训十分必要。尤其应重视社会保险基金监管同财税制度、法律制度的协调配套，这也是社会保险基金有效运营和监管的约束条件。其三，重视社会保险基金近期收支及中长期缺口测算，防范支付风险。同时，花大力气重视社会保险的近期及中长期战略问题研究。我国社会保险基金监管的重心，在于能否找准中长期协调发展的监管思路，在于能否尽快实现社会保险基金管理体制改革的重大突破，在于找到动态复杂经济金融环境下社会保险基金投资营运及基金保值增值的创新思路。

　　五是重视社会保险基金监管基础设施的构建，增大监管技术含量，提高监管的决策水平。立足于长期发展战略构建社会保险基金监管体系，必须高度重视监管制度若干基础设施的构建和专业人才培养，加快建设精算分析数据库、社会风险监管指标体系、监管法律法规信息库，加快构建社会保险基金运行的预警系统及其指标体系。这对于加重监管的技术含量，监测基金运行走势、构建基金监管的预警系统，构建社会保障基金的保护机制，提高监管决策和实施水平，对于保证社会保险基金的长期稳定运行，具有重要的意义。

　　(作者系西南财经大学校长助理、保险与社会保障研究中心主任)

　　来源：行政管理改革

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