社保基金监管困局的根本原因在相关法律制度缺陷

　　调研发现,社保基金立法层次太低,基金监管部门执法无力。目前主要由法规、规章、规范性文件构成社保基金监管的法律框架,随着社保基金管理体制的变化,除社保经办机构外,财政、税务、银行、邮政储蓄等部门相继介入社保基金日常管理,面对诸多部门和机构,基金监督工作环节增多、链条加长,使得社保基金监管部门在横向对有关部门、纵向对地方政府时,监督和被监督的主体不明确,没有处罚权,约束效力差,严重影响基金监督管理工作的开展

　　●在银行存放不动的贬值是社保基金面临的最大挑战●地方政府因预算不足挪用养老金个人账户形成空账●社保基金监管困局的根本原因在相关法律制度缺陷

　　本报记者杜晓本报实习生谷艳东

　　人力资源和社会保障部副部长胡晓义近日在公开场合表示,虽然2010年全国养老保险基金累计结余1.5万亿元,但是并没有落实到对应的个人账户。一方面职工个人账户大部分是空账,另一方面已有的积累资金保值增值无门,在物价水平上涨的背景下,实际上处于缩水和贬值的状态。

　　社保基金所面临的上述问题如何解决,数量巨大的社保基金该如何管理?成为社会关注的话题。

　　个人账户空账风险增大

　　据胡晓义介绍,“十二五”期间,人口老龄化来势迅猛,对推进社会保障体系建设带来很大挑战。2010年,我国超过60岁的老年人口达1.74亿,大约占总人口的12.8%,预计到“十二五”末将达到15%左右,并且在十几年内将进入到老龄化的高峰,这对养老保险、医疗保险影响尤为巨大。

　　“以前学界对这个问题讨论不少,但是官方这样公开说还是第一回。”清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥在接受《法制日报》记者采访时说。

　　据杨燕绥介绍,早在1997年,我国进行养老金制度改革时,就涉及到了社会统筹与个人账户的结合。“当时涉及个人账户,已经考虑到了中国的人口老龄化问题,就是说个人账户有一些钱,可以分担老龄化社会给养老保险金带来的负担,这是需要积累的,设计是好的”。

　　但为什么会出现空账呢?

　　“这是因为最初制度运行的时候,还没有养老金的预算。当时退休的国有企业职工的养老金由谁来付的问题没有解决。这在理论上也叫改革的成本,没有做安排。1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》刚开始实施,养老金就不够。1998年全面启动国有企业改革,带来的是减员增效,下岗职工变成提前退休的人,缴纳养老金的人一下子少了,当年养老金就不够花,所以就把储蓄在个人账户上的养老金挪用了,挪用之后还是不够,国家还补了很多。自此以后,个人账户一直被挪用,由此就形成了现在的空账。”杨燕绥说。

　　空账的严峻后果也是显而易见的。

　　“现在都讲2015年是我国进入老龄化社会的一个拐点,劳动人口急剧下降,到那个时候,就会从几个纳税人去养一个老人变成不到一个纳税人去养一个老人,而那时老人的养老金又是空账,就可以想象未来的社会风险有多大。”杨燕绥说。

　　胡晓义也认为,在医疗保险领域,由于老年人的患病率和医疗费用是其他年龄段人口的数倍,因而老龄化必然带来医疗总费用的迅速增长,所谓老龄化高峰的到来就意味着人口红利窗口随之关闭,承担社保供款责任的中青年劳动人口相对或者绝对减少,生之者寡、食之者众的结构性矛盾愈加突出。迄今为止,世界上没有一个人口超过10亿的国家进入老龄化的经验,老龄化高峰对我国的挑战极为严峻。

　　而社保基金空账的背后,还有一个耐人深思的问题,就是空账的出现是否合法。

　　“从法律上讲,个人账户上的养老金是个人的合法财产,但是现在一些地方政府挪用养老金并没有跟任何人商量,从法律上说就是侵犯了老百姓的合法权益。所以说空账问题从法律上和财务上讲都是社会一大隐患。”杨燕绥说。

　　社保基金面临贬值“尴尬”

　　根据胡晓义的介绍,在个人账户出现空账的同时,还面临社保基金贬值缩水的问题。

　　据了解,2007年12月23日全国人大首次审议的社会保险法开始在法律层面关注社保基金的监管问题,社会保险基金监督管理条例也已被原劳动和社会保障部列入“十一五”立法规划。为给社保基金监管立法研究提供第一手的资料,中国政法大学法和经济学研究中心“社保基金监管立法研究”课题组连续在假期组织部分教师和硕士研究生,分赴北京、上海、江苏、广东、山东等15个省、自治区、直辖市开展社保基金监管情况的调研。

　　调研的负责人之一胡继晔教授告诉《法制日报》记者,基金保值增值问题严重。“目前,全国大部分地区的结余基金,都是按规定存入银行或购买国债。银行利率近年来已低于工资增长率,而适合社保基金投资的国债数量、期限又无法满足要求。现在我国正处于‘人口红利’期,随着社保基金征缴力度的加大,其结余也会越来越多,在银行存放不动的贬值是社保基金面临的最大挑战”。

　　胡继晔认为,从社保基金监管的法定义务来讲,不能仅仅是“不被挪用”就可以了,保值增值同样是监管的“题中应有之义”。

　　“如果你现在往社保账户中存入1000元,20年后仍然给你1000元,从表面上看,你并没有吃亏,但那又有什么意义呢?”胡继晔说,“社保基金的规模现在是以万亿元计,这样一大笔钱,定活期之间的利息差每年就可达数百亿元。表面上看钱还在那里,还是那么多,但从资金的时间价值角度分析,随着时间的推移会造成越来越大的损失。如果财政专户的管理者仅仅只是将社保基金存了活期,那参保人自己去银行存活期不是更直接?”　　“现在不管是空账利息还是滚存资金,实际上都没有投资运作的利息,这又会带来什么影响呢?现在,在发放城镇企业职工的养老金时,个人账户滚存资金要除以计发月数,可是现在滚存资金的记账利息很低,再除以越来越长的计发月数,实际金额就下降了。金额下降使城镇企业职工的养老金替代率越来越低,企业职工也就越来越不满意。空账导致养老保险的危机是长远问题,可是从近期来看,替代率已经越来越低了。这就是空账和不投资运作给养老金制度都带来的麻烦。”杨燕绥说。

　　突破监管困局需加强立法

　　在业内人士看来,社保基金诸多问题的背后,实际上就是监管的困局,也就是没有“把钱管好”。

　　中南财经政法大学公共管理研究所的一名研究人员一直关注社保基金的监管,他在接受《法制日报》记者电话采访时举例说,从全国来看,湖北省武汉市属于在社保基金监管方面走得比较快的,但仍然存在一些问题。

　　据这名研究人员介绍,为加快建立社保基金监管信息披露体系,推进政务公开和“阳光工程”。武汉市依据国家有关部署,正逐步建立完善社保基金网络体系和数据信息体系,重点加强了医疗、失业、工伤、生育等保险信息网络建设,实现各基金监管部门的信息共享。有效地避免和减少了信息不对称的难题,为监管部门提高监管效率提供了可靠的信息来源。另外,为促进信息披露体系的建设,武汉市还出台了具体的规定,要求社保基金托管机构将社保基金运营结果定期向社会公众公开,强化其对社会公众的服务意识,同时不断提高公众的社会保险意识。

　　不过,在这名研究人员看来,武汉在社保基金监管方面存在的问题也是显而易见的。如信息披露的充分性和及时性有待加强；监管主体间职能重叠交叉,职责不清,缺乏协调机制和有效监督；社保基金监管体系缺乏对社保基金筹集和征缴——投资运营——基金给付的流程监控；社保基金监管的市场化程度明显不足。

　　而来自中国政法大学“社保基金监管立法研究”课题组的调研表明,上述问题在各地具有共性,最根本的原因在于相关法律制度的缺陷。

　　“调研发现,社保基金立法层次太低,基金监管部门执法无力。目前主要由法规、规章、规范性文件构成社保基金监管的法律框架,随着社保基金管理体制的变化,除社保经办机构外,财政、税务、银行、邮政储蓄等部门相继介入社保基金日常管理,面对诸多部门和机构,基金监督工作环节增多、链条加长,使得社保基金监管部门在横向对有关部门、纵向对地方政府时,监督和被监督的主体不明确,没有处罚权,约束效力差,严重影响基金监督管理工作的开展。”胡继晔说。

　　对此,胡继晔提出了社保基金监管的立法建议:“提高立法层次,建立完善的社保基金监管法律、法规体系。按照‘十七大’提出的‘建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权利结构和运行机制’的要求,可以利用目前制定社会保险法的契机,明确社保基金监督主体的法律地位和基本原则。由于我国在立法、修法、废法过程中还缺乏经济评价和社会、环境分析,使得法律更多是原则性的框架规定,需要配套性法规才具可操作性。因此,在未来全国人大审议通过社会保险法后,在认真吸收现行社保基金监督管理方面有关行政规章合理成分的基础上,制定社会保险基金监督管理条例,加上其他相关法规、规章,构成完整的社保基金监管法律、法规体系,使监管主体有法可依。”