根据我国城乡经济发展水平的差异和特点，根据不同社会群体的承受能力和社会保险需求的差别，按照全面建设惠及十向亿人口的社会保险制度的要求，完善社会养老保险体系应该分别建立三类不同的社会养老保险制度，即分别适合国有企业职工及其相关从业人员、农民工及非农化从业人员和农村居民特点的社会养老保险制度。

　　不同的社会群体，有不同的经济基础，上层建筑应该适应这种不同的经济基础。作为上层建筑的社会保险制度的建设也不例外。因此，社会保险制度的具体设计，应该从不同社会群体的经济基础出发，根据有国企业职工及其相关从业人员，农民工及其非农化从业人员和农村居民处于不同经济发展水平的实际，分别建立三类不同的社会保险制度。否则，很可能导致上层建筑脱离经济基础，导致生产关系超越或落后于生产力的发展。

　　农民工处于城镇化的最前沿，应该建立适合农民工特点的社会养老保险制度，农民工社会养老保险制度应该纳入城镇社会养老保险体系。

　　所谓适合农民工特点是社会养老保险制度，是根据农民工在城乡之间流动性大、具有双重收入来源等特点，一方面建立一个适合农民特点的社会养老保险制度，强制性地将农民工纳入社会养老保险体系，但设置5年以上的过渡期；另一方面在过渡期内实施土地换保障或产品换保障计划，但置换出的货币资金主要用于设立农民工养老保险金的个人由帐户。在完成过渡期并达到劳动关系比较稳定等条件后，该农民工将被直接纳入社会保障体系，其农村的产品换算保障个人帐户转入城镇社会养老保险的个人帐户；若不符合条件，该职工在城镇的社会养老保险关系将被转入农村的产品换保障计划体系。

　　根据农民工的特点，通过加快农民工社会养老保险制度的建立，促其率先完成从传统的土地保障到现代社会保障的过渡，是推进城镇化的战略需要，是顺应经济发展规律的内在要求，也应该是从中国国情出发的正确政策选择。

　　按照《乡镇企业法》的规定，乡镇企业停业、终止，原属于农村集体经济组织的职工有权返回农村集体经济组织从事农业生产，或者由职工自谋职业。这就从法律角度界定了乡镇企业职工失业后的保障方式，即不是用现代的失业保险制度来化解城镇化风险，而是依靠传统的土地来保障农民工利益。显然，这样做不仅不利于维护农民工的根本利益，也与城镇化规律背道而驰。一方面，依靠传统的土地保障，不利于现代社会保障制度的建立，不利于社会的发展进步；另一方面，农民工不能割断与农村土地的经济联系，不利于扩大土地经营规模，不利于加快人口向城镇的集聚。

　　在传统的土地保障已无地满足农民工社会保障需求，又难以进入城镇现行社会养老保险体系的情况下，建立适合农民工特点的社会养老保险体系不仅必要，而且农民工率先从传统的土地保障过渡到现代的社会保障的基本条件已经成熟，应该将农民工社会养老保险制度建设纳入城镇制度建设体系。