近日，人社部官网发布《城乡养老保险制度衔接暂行办法》（以下简称《办法》），就城乡养老保险制度衔接征求意见。《办法》提出，我国城镇职工养老保险、城镇居民养老保险及新农保将实现衔接转换，交费年限也将明确换算。专家指出，三大养老保险转换符合人口流动的社会趋势。不过，只转个人账户不转统筹账户、15年交费年限“一刀切”等具体问题，还有待进一步论证推敲。

　　新政有多项促进作用城镇职工养老保险、城镇居民养老保险及新农保，是目前我国养老保险制度的三大重点。此前，城镇职工养老保险跨区转移，按照2009年国务院办公厅颁布的转移接续办法，已开始实施。而对于农民工、灵活就业人员等劳动者，则考虑欠周。这些人群在跨地区、跨城乡就业时，常发生无法将各地养老保险交费年限及统筹基金账户合并转移计算，只能选择退回养老保险中个人交费部分的情形。

　　中央财大中国社会保障研究中心主任褚福灵表示，劳动者在多个地方流动就业，其养老保险关系在同一时期应当是惟一的，而不能是多重的，基本养老保险待遇也应由一个地区统一支付。不管是参加城镇居民养老保险、城镇职工养老保险还是新农保，权益都应该得到充分保障，在转移过程中不丢失。

　　根据《办法》，参加职保交费年限满15年的，可申请从新农保或城居保转入职保；职保交费年限不足15年的，可以申请从职保转入新农保或城居保。新农保和城居保可以互相转换，即转移个人账户全部储存额，交费年限合并累加计算。

　　“目前国家各项养老制度互相不打通，是一种碎片化的状态，新政策无疑能打通各项制度之间的壁垒，堵塞部分人群同时参加多种保险、多领国家养老补助的漏洞。另外，养老保险城乡转换使得保障能够异地携带，对促进人口跨地区流动，提高劳动力水平和推进城镇化进程都有促进作用。”复旦大学经济学院陆铭教授如是说。

　　中央财经大学保险学院院长郝寅苏则表示，《办法》可以使许多进城务工人员养老的后顾之忧得到缓解，对于打破城乡社会福利壁垒，促进劳动力资源整合有很大意义。

　　进出转换细则有别从具体的转移操作来看，《办法》明确，在年限计算上，参保人员从职保转入新农保或城居保，其参加职保的交费年限，可合并累加计算为新农保或城居保的交费年限。而参加新农保或城居保的参保人员，在加入城镇职工养老保险时，过去的交费年限被清零。

　　此外，由于养老保险基金由个人账户资金和统筹基金构成，其中后者占比高，主要由单位交纳。《办法》明确，参保人员无论是从新农保或城居保转入职保，还是从职保转入新农保或城居保，都将个人账户全部储存额随同转移。但《办法》没有规定转移职保统筹基金。显然，这与职保跨地区接续既转移个人账户又划转12%的统筹基金不同。

　　对此，人社部负责人解释称，职保与新农保或城居保制度间的交费水平差异很大，一般达到十倍甚至几十倍。若将新农保、城居保与职保之间，根据交费额度进行比例折算，会出现新农保或城居保交费一年仅能折算为职保十分之一甚至几十分之一的情况，影响较小；但职保交费一年将等于新农保或城居保十年甚至几十年的交费年限。而统筹基金的基本功能是保障职保退休人员的基本生活。职保跨地区要转移统筹基金，只是为了适当平衡不同地区之间职保基金的负担，转移不转移统筹基金，其实对参保人员最终能领取的养老金并无直接影响，“不影响其个人权益”。

　　然而，有专家认为《办法》存在一定的缺陷。“根据我们的调查，农民工在城里参保断断续续，多数人无法达到15年的职保参保要求，在转移时，职保统筹基金被忽略，就相当于他们为城里人做了贡献，这对转移养老保险的个人而言必然会造成损失。”中国人民大学劳动人事学院副教授杨立雄表示，大量统筹基金暂时仍将沉淀在劳动力集中流入的发达城市，也很可能将负担打工者退休养老金发放重任的劳动力输出大省的统筹基金陷于捉襟见肘境地。

　　此外，首都经济贸易大学劳动经济学院副院长朱俊生直言，目前的养老“双轨制”问题更值得关注，“如果规则本身有问题，那也就无法实现公平。”

　　不过，业内人士也表示，在《办法》具体落地过程中，由于三大养老保险“含金量”有别，一定会遇到公平问题，必须不断在推进过程中调整、细化。《办法》需要论证、测算不同人群享受保险的实际福利水平，在社会转型阶段，《办法》需要有制度弹性，符合差异化国情。