在2月7日召开的国务院常务会议上，国务院总理李克强表示，决定合并新型农村社会养老保险(以下简称“新农保”)和城镇居民社会养老保险(以下简称“城居保”)，建立全国统一的城乡居民养老保险制度。这一决策被认定为国家统一城乡养老制度的一个信号，是养老多轨制开始“并轨”的第一步。但从整个中国养老制度建设来看，新农保和城居保作为目前最低层级的养老保障，其合并远远没有解决国内养老体制的不公平。与此同时，作为“破冰”之举，此次养老保险体系改革也面临着一些现实困境。

　　城乡养老初步平等化

　　当前，我国城乡经济发展差距不断拉大，在割裂的户籍制度下，城乡社保体制也分割多年。如今国务院提出通过合并新农保和城居保，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度，是缩小城乡差别、实现社会公平的重要举措。但本次合并，离真正打破城乡养老“双轨制”，实现城乡统一的养老制度还有一段距离。

　　据中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文介绍，新农保建立于2009年，替代了之前的“老农保”，其针对农民设立，目前参保人数达4亿多人。而城居保建立于2011年，针对城市18岁到60岁处于工作年龄但没有工作的居民，这个群体人数不多，全国仅几千万人，参保人数就更少了，没有具体数据。

　　事实上，我国现行养老保险制度并非只有“双轨制”，而是“多轨”并存。中国养老制度分为机关事业单位人员、城镇企业职工、城镇居民与新型农村社会养老保险四大层级，本次合并的是保障程度最低的后两者，并没有彻底解决养老体制的不公平。当然，尽管目前统一的是最低层级的养老保障，但并不能因此否定此次基础制度改革的意义。市场人士分析，改革沿袭先易后难的做法，城乡居民养老制度先统一，而后是企业单位职工与城乡居民养老制度，最难的机关事业单位养老改革等会放在最后，等到这一批老人退休老去。现在事业单位员工95％为聘用制，事业单位养老改革水到渠成，这是一贯的以时间换空间的做法，以减少改革过程中既得利益的阻力。

　　考虑到新农保和城居保合并之后的待遇水平和缴费标准一致，中央财政补贴是一样的，那么合并之后影响养老金待遇的关键是地方政府补贴多少。“这次整合并不意味着居民的养老金待遇水平会马上提高。”清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥表示，此次合并主要是制度整合，与待遇调整不是一个问题。但是，随着社会保障待遇确定和正常调整机制的建立健全，低收入居民的养老金待遇应该会有明显的提高。