全球养老金私有化改革为何走向停滞

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[导读]：从1981年至2004年，全球掀起了养老金计划的私有化浪潮（见图）：超过30个发展中国家用完全积累制或部分积累制的、私有化的（个人账户型）养老金计划替代已存在多年、由政府管理的现收现付型养老金计划。然而这一潮流在2005年以后并未延续下去，在东欧和南美，私有化的养老金计划被改回现收现付制的养老金计划。本文主要介绍这一现象，并分析其中的原因。

　　第二，国际劳工组织等其他国际性组织也扮演了“反对派”的角色。1952年国际劳工组织通过了《社会保障（最低标准）公约》（102号文件），1967年，又通过了《残疾、老年和遗属津贴公约》（128号文件），对养老金的覆盖面和替代率进行规定，并要求公约签署国达到上述公约的要求。虽然国际劳工组织并没有规定养老金是缴费确定型的，还是待遇确定型的，但从其关于替代率的规定，我们不难看出，国际劳工组织是推崇待遇确定型的养老金计划，站在世界银行改革理念的对立面。然而，国际劳工组织的主张得不到世界各国的重视，因为：一是在1980年以后，世界各国的财政资金不宽裕，主流的观念又是小政府，自然不会推出政府管理的现收现付型养老金计划；二是国际劳工组织主要通过签订公约的方式督促各国实施其建议，然而签订公约的国家本身并不多（美国也不参加许多公约的签署），而且国际公约的约束力较弱，即使不按照公约条例来做，国际劳工组织也无法实施惩罚。相对而言，携带大量资金和技术援助的世界银行就更受欢迎了。例如，匈牙利的养老金计划改革过程中，财政部和社会福利部的观点不同，难分高下，最后财政部由于取得了世界银行的资金承诺和技术协助，而在养老金改革的争论中取胜，主导了养老金改革的方向，最终采取了激进的私有化改革方案(Nelson，2001)。

　　近年来，国际劳工组织的影响日趋增大，原因是，世界银行的私有化养老金改革方案出现许多问题，而国际劳工组织提出的方案刚好能解决世行方案的漏洞。在许多西方国家纷纷减少社会福利支出之际，前智利总统巴切莱特（MicheleBachelet）接受国际劳工组织于2010年委托，领导一个社会保护底线咨询小组（SocialProtectionFloorAdvisoryGroup）与世界卫生组织共同研究，并与联合国所属相关组织进行合作，针对社会保护底线提出可行的政策选择，建议每个社会应建立国家层级的社会保护底线，并且呼吁G20各国应将其纳为优先政策。该咨询小组的研究成本—《应对公平与包容性全球化发展的社会保护底线》，指出扩大社会福利涵盖范围将能推升经济成长并避免社会陷入紧张和分裂。社会保护底线理念有别于社会安全网，仅提供临时性的、危机处理型的社会救助，它是在包容性成长的发展策略下，创造出具有充分性与持久性内容的保障。总而言之，社会保护底线所建议的社会保护至少应包含下列4项基本权利：保证儿童基本的经济安全；提供劳动者必要的失业救助措施；确保每个人都具有领取老年或伤残基本年金的资格；提供所有人基本的医疗照顾。经国际劳工局理事会召集，国际劳工组织大会于2012年5月30日在日内瓦举行了其第101届会议，提出了《关于国家社会保护底线的建议书》（第202号建议书），得到世界许多国家的支持和响应。

　　此外，国际货币基金组织(IMF)大约2006年出现观念的转变。以往，IMF会向其援助国推荐实施私有化的养老金计划，但在2008年的金融危机及以后，IMF不再把养老金私有化作为应对金融危机的“一揽子药方”了，甚至IMF还批准了匈牙利和拉脱维亚两国通过削减私有化养老金计划来化解庞大的政府债务。

　　3.美国个人养老账户改革方案遭到否定，影响较大。