养老保险立法历程看养老保险并轨制度

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[导读]：从1997年建立全国统一的“统账结合”基本养老保险制度以来，养老保险基金投资运营的政策发展经历了三个阶段，在2006年之前，严格禁止地方政府进行除购买国债和银行存款之外的投资；2007年开始，允许做实个人账户的中央财政补助资金委托全国社保基金理事会投资运营；2010年，社会保险法公布实施后，国家重要文件中不断出现扩大基本养老保险基金投资渠道以实现增值保值的规定。

　　养老保险制度改革（二）

　　养老金双轨制之变

　　“养老金并轨制改革涉及民众的切身利益，更需要改革方案正式出台前的细致研究和全面考量”

　　法治周末记者高原

　　继2008年之后，养老金双轨制改革的“靴子”在7年后终于要落地了。

　　2014年12月23日，有消息称，机关事业单位养老保险改革方案已经拟定，并在决策层面获得通过。这意味着，已经试点多年的养老金并轨改革将有全面实质性的进展。

　　同时，国务院副总理马凯也在当日的全国人大常委会会议上表示，此次改革将从制度和机制上化解“双轨制”矛盾。

　　那么，养老金“双轨制”是如何形成的？伴随着社会制度的发展变化，养老金的双轨制又经历哪些变迁，产生了什么样的影响？

　　双轨制形成

　　人力资源和社会保障部副部长胡晓义在接受媒体采访时介绍，我国城镇职工的养老保险制度改革是逐步推开的，伴随着我国从计划经济走向社会主义市场经济的进程。

　　计划经济时期，我国企业基本上都是国有性质，企业职工是“单位人”，在职时的工资、退休后的养老，完全由单位负责。

　　上世纪80年代中期开始的国有企业改革冲击了传统的劳动保险制度。

　　为平衡不同企业的退休费用负担，广东等地开始试行退休费用社会统筹。

　　随着企业用工制度和工资福利制度改革的深入推进，1991年，国务院颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，规定社会养老保险费用由国家、企业和个人三方共同负担，实行社会统筹。

　　统账结合的养老保险制度在企业大规模覆盖是从上世纪90年代中后期开始的。

　　当时，我国国有企业普遍出现经营困难，许多企业发不出退休金。有的企业用卖不掉的产品抵退休金，有的干脆不给办退休。

　　在此背景下，城镇企业职工基本养老保险制度加快扩面，并提出了“确保养老金按时足额发放”的任务目标，解决职工“领不到养老金”这个最突出的矛盾。

　　企业职工养老从“单位保障”迈向了“社会保障”。

　　在这个阶段，机关事业单位养老保险制度也进行了研究探索，但改革进程相对滞后，仍实行单位退休养老制度。

　　改革的不同步，两种制度在筹资方式、待遇计发调整和管理方式上均不同，形成了所谓的养老“双轨制”。

　　问题凸显

　　我国现行的退休金双轨制，有两套并行的养老金体系，一套是政府部门、事业单位的退休制度，由财政统一支付养老金；另一套是社会企业单位的“缴费型”统筹制度，由单位和职工本人按一定标准缴纳。

　　对这样的双轨制，媒体归纳出三个不同：

　　一是统筹的办法不同，企业人员是单位和职工本人按一定标准缴纳，机关事业单位的则由国家财政统一筹资；

　　二是支付的渠道不同，企业人员由自筹账户上支付，而机关事业单位则由国家财政统一支付；

　　三是享受的标准不同，机关事业单位的养老金标准远高于企业退休人员，差距大概是3倍至5倍。

　　上世纪90年代国有企业制度改革过程中，城镇职工养老保险率先纳入社保体系，而机关事业单位人员的养老金仍由国家财政和单位按退休前工资70%至90%的高比例支付。

　　中国劳动统计年鉴的数据显示，1993年以前，机关事业单位和企业的人均离退休费基本在同一个水平线，年均不到5000元。此后两者的差距越来越大。2007年之后，差距有所持平，但一直维持在1.5∶1的水平。

　　这种差距的存在，导致矛盾日益突出。

　　国务院副总理马凯在代表国务院向全国人大常委会作报告时表示，虽然我国社会保障体系基本形成，但公平性不足。其中，由于机关事业单位仍实行单位退休养老制度，与企业职工养老保险制度双轨运行，待遇差距矛盾突出，社会反响强烈。

　　国家行政学院竹立家教授在接受法治周末记者采访时也表示：“养老金双轨制使机关事业单位和企业退休人员之间形成一道鸿沟，这道鸿沟引发的不公平感，随着养老金缺口的加剧而更为明显；因此，机关事业单位养老金并轨是大势所趋。”

　　改革一度受阻

　　其实，早在1996年，时任全国政协委员、中国经济体制改革研究会会长宋晓梧就率先提出要统筹企业和机关事业单位的养老金制度。

　　1997年，国务院公布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》后，要求统一企业和事业单位的养老制度。

　　此后，“十五”计划纲要明确提出“适时改革并完善机关事业单位职工养老保险制度”，十六届三中全会进一步提出了“积极探索机关和事业单位社会保障制度改革”，十七大报告再次要求“促进机关和企事业单位的养老保险制度改革”。

　　在近几年的全国两会上，关于取消养老金双轨制的提案每年都是公众关注的焦点。

　　改革的曙光出现在2008年。当年，国务院出台《事业单位养老保险制度改革方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆五省(市)进行试点。

　　当时确定的改革方式包括：养老保险费用由单位和个人共同负担，退休待遇与缴费相联系，基金逐步实行省级统筹，建立职业年金制度，实行社会化管理服务等。

　　但5年过去之后，除广东省进行了部分改革之外，其他省市的试点基本没有实质动作。

　　在业内专家看来，试点改革遇到前所未有的阻力而至今进展缓慢。

　　对于进展缓慢的原因，上海财经大学公共经济与管理学院副教授郑春荣在接受法治周末采访时曾表示，试点改革的阻力太大：职业年金个人不愿意出，出了就是待遇减少；单位不愿意出，没有拨款，没有动力出钱。

　　“此外，整体责任不明，2008年国发10号文的法律效力也不太清楚，就没有人愿意先拿自己开刀。”郑春荣说。

　　中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文曾撰文指出，遇到的阻力问题之一在于公平问题。与公务员相比，事业单位养老金要稍低一些，但改革试点却明显没有将公务员包括进来，并且公务员改革没有预期，这使事业单位感到不公平，积极性不高。“试点改革进行不下去就是因为没有把机关加进来。”

　　此外，在郑秉文看来，试点改革未能成功的另外一个原因在于事业单位预期改革后养老金水平下降带来的阻力。

　　2013年8月，胡晓义在接受媒体采访时表示，制度的最终统一，也就是“并轨”，这个大方向是明确的。实际的推进，要考虑两方面情况：一方面，机关事业单位现行退休养老制度已实行60多年，从以往的经验看，对这类“老制度”进行彻底改革，必须是循序渐进的，才能实现制度的平稳过渡，减少社会震荡。另一方面城镇企业职工养老保险制度本身也需要继续改革完善。

　　“所谓‘并轨’并不是简单地把机关事业单位退休制度‘并入’企业养老保险制度，而是朝着一个共同的方向改革和推进，最终取消‘双轨制’。”胡晓义同时透露，人社部正在抓紧研究养老保险顶层设计方案。

　　一年之后，2014年收官之时，传来了养老金双轨制终于要并轨的好消息。

　　虽然具体方案尚未公布，不过，可以预期的是，备受诟病的养老金双轨制即将成为历史。