养老保险立法历程 看养老保险并轨制度
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[导读]：从1997年建立全国统一的“统账结合”基本养老保险制度以来，养老保险基金投资运营的政策发展经历了三个阶段，在2006年之前，严格禁止地方政府进行除购买国债和银行存款之外的投资；2007年开始，允许做实个人账户的中央财政补助资金委托全国社保基金理事会投资运营；2010年，社会保险法公布实施后，国家重要文件中不断出现扩大基本养老保险基金投资渠道以实现增值保值的规定。
养老保险制度改革（三）
养老基金投资管理是个难题
法治周末记者陈霄
在2014年的最后一周，国务院常务会议和中央政治局常委会审议通过了养老金双轨制改革方案。几乎与此同时，中国社会科学院世界社保研究中心发布了《中国养老金发展报告2014》，报告的主题为“向名义账户转型”。
中国社科院世界社保研究中心主任、美国研究所所长郑秉文在接受法治周末记者采访时透露，人力资源和社会保障部等部门在2013年就联合启动了养老保险顶层设计的平行研究，包括世界社保研究中心在内的4支国内研究团队应邀参加并提交了研究成果，“几乎都主张尽快改革投资体制，并实施‘名义账户’，这两点共识后来在十八届三中全会决定中都得以明确”。
收益不明显风险点多
郑秉文曾做过一个估算，分别以通胀率(CPI)、全国社会保障基金投资收益、企业年金基金投资收益率、社会平均工资增长率四项为参照，基本养老保险基金在过去20年来遭遇了天量的福利损失，分别为近千亿元、5500亿元、3277亿元和1.3万亿元。
“由于投资体制始终缺位，规模庞大的社会保险基金只能‘躺’在银行里睡大觉，跑不赢通货膨胀，多年来处于贬值风险之中。”郑秉文表示。
据全国社会保障基金理事会副理事长王忠民介绍，目前，超过3万亿元的基本养老保险基金中有三分之一是活期存款，其余的都是中短期的定期存款，基金收益不明显。
王忠民认为，基本养老保险基金的保值增值，是关系制度财务可持续及养老保险制度平衡渡过退休洪峰的关键因素，关乎亿万民众的“老有所养”，因此对基本养老保险基金进行科学合理的投资运营是必要的。
这已是业界学界的共识。“这么巨大的财富，应该想办法保值增值。而且，我们的养老保险制度是强制执行的，就更应设法让它有更好的投资回报，因此必须改革投资体制，不改福利损失太大。”郑秉文表示。
除此之外，许多学者也建议借此次养老金改革顶层设计之机，进一步改革养老金统筹层次低下的问题。
受访学者认为，统筹层次低下是目前养老保险制度的一个重要缺陷，是目前基本养老保险基金存在诸多问题的最重要根源。
中国社会科学院世界社保研究中心副秘书长齐传钧指出，目前除了京沪少数省份外，绝大多数地方的城镇职工基本养老保险基金仍然分散在市县一级，全国统筹单位多达2000余个，呈现出严重的碎片化状态。因此，中国城镇职工基本养老保险基金风险点较多，出现违纪违规和业务管理不规范等问题在所难免。
据2012年审计署公布的社保资金审计报告，存在的违纪违规问题包括扩大范围支出或违规运营企业职工基本养老保险基金、审核不严甚至骗取养老金、基本养老保险基金未纳入财政专户管理，等等。
按照审计署公布的消息，2015年将全面审计基本养老保险基金，将摸清基金筹集、管理、使用和保值增值等情况。
改革的方向和努力
王忠民介绍，从1997年建立全国统一的“统账结合”基本养老保险制度以来，养老保险基金投资运营的政策发展经历了三个阶段，在2006年之前，严格禁止地方政府进行除购买国债和银行存款之外的投资；2007年开始，允许做实个人账户的中央财政补助资金委托全国社保基金理事会投资运营；2010年，社会保险法公布实施后，国家重要文件中不断出现扩大基本养老保险基金投资渠道以实现增值保值的规定。
“从这些发展脉络不难看出，中央政府在不断尝试放松基本养老保险基金投资运营的限制。”王忠民表示。
齐传钧对法治周末记者总结说，政府20多年来虽数次颁布各类法规文件，对城镇职工基本养老保险基金的管理体制作出明确规定，但基金的投资范围和投资品种几乎没有明显变化，基本上都是银行存款或购买国债。
最引人注目的突破2012年出现在广东。经国务院批准，广东省政府委托全国社保基金理事会投资运营1000亿元广东省城镇职工基本养老保险。这笔投资当年的年化收益率就达到了6.72%。
实际上，早在2006年，部分省市已开始将做实个人账户的中央财政补助部分委托给全国社保基金理事会运营。
2014年年末，有媒体预测，由全国社保基金理事会投资运营的全国社会保障基金2014年所持十大股票平均涨幅超过30%，当年成为近5年来的最大丰收年。
“(广东的做法)预示着中国基本养老保险基金的投资政策和管理体制在未来几年将有所突破。”齐传钧说。
不过，虽然上下均对投资运营基本养老保险基金达成共识，但投资方案的选择目前仍然存有争议。
中国社会科学院世界社保研究中心执行研究员高庆波介绍说，目前主要讨论的有四种方案，包括：由唯一的国家法人机构作为全国账户基金投资运营主体；统一由多家机构受托管理；多主体单一机构管理；多主体多基金投资机构管理。
“在上述四种方案中，建立唯一的委托主体方案更为人社部、财政部及全国社保基金理事会所青睐，地方政府则倾向于多主体方案，少数拥有大多数养老基金结余的省份更是极力抵制统一主体的方案。”高庆波说，这也是当前中国基本养老保险制度投资政策制定久拖不决的主要原因。
期待法律先行
广东的做法虽广受赞誉，王忠民认为，既是创新又是无奈。按照现行规定，没有国务院许可，不得对社会保险基金进行除购买国债和银行存款之外的投资运营。因此，“如何突破法律限制和保值增值的双重压力，这是亟待解决的现实问题”。
中国社会科学院世界社保研究中心秘书长房连泉指出，目前，国家关于地方基本养老保险基金的委托投资运营政策尚不明确，还未出台相应的法律法规，一些地方的做法也大都是以国务院和地方政府的特批形式出现，不具有推广性。
“考虑到基本养老保险基金规模的快速扩大和地方社保基金实现保值增值的巨大压力，尽快出台基本养老保险基金委托投资管理的政策法规已势在必行。”房连泉表示。
高庆波也指出了同样的问题：基本养老金制度运行数年，但直到今天，并没有形成一部养老保险基金投资、监管的专门法律。“立法层次偏低、操作性不强是当前困扰着基本养老保险基金投资的最为重大的问题之一。”
目前的相关规定散见于人社部、财政部、审计署等部门规章中，国家层面上的法律只存在于社会保险法、劳动法、证券法等法律中，对于基本养老保险基金的投资管理，这些法律通常只有原则性的规定。
2014年11月，国务院法制办就《全国社会保障基金条例》向社会公开征求意见，比起之前的“暂行条例”，立法提升了一个高度，这是国务院对已运行了14年之久的全国社会保障基金作出的全方面规范。
郑秉文认为，近年来国家重要文件中“推进社保基金投资运营和拓宽投资渠道”等提法虽已司空见惯，但在理论上，中央建立专业机构进行集中投资与现行政策的冲突问题仍未解决。
因此，他建议，投资体制改革，应立法先行，国务院制定《中国基本养老保险基金投资管理条例》应尽早提到案头。
房连泉提出，基本养老保险基金投资管理条例的制定可参考全国社保基金管理办法和企业年金管理办法，核心内容是三个“统一”，即统一基金的治理机构、统一基金的投资政策和统一基金投资的评估标准。
早在2012年时，人社部即表示按照国务院指示，正会同有关部门继续对养老保险基金的投资运营模式、管理机制、政策措施进行深入研究，抓紧制定基本养老基金投资运营管理办法。
不过，截至目前，尚未有该办法出台的相关消息。
