本文主要分析了统一城乡居民基本
养老保险的背景、创新及其前景。其背景在于现实情况的需要与制度上的可行性。创新在于明确城乡居民养老保险与城镇
职工养老保险之间的转移接续问题，使城乡分治的二元化社会结构逐步瓦解，真正实现城乡平等；缓解农民工群体的养老困境；统一政策标准，增设缴费档次。前景在于合理设定基础
养老金水平，有效协调激励、保障、互助三者的关系，妥善处理不同养老保险制度之间领取条件的差异。
我国的养老保险制度主要包括四个部分：机关事业单位养老保险、城镇职工基本养老保险（下文简称“职工保”）、新型农村
社会养老保险（下文简称“新农保”）与城镇居民社会养老保险（下文简称“城居保”）。近年来，随着城乡居民就业形势的高度流动化和劳动力市场的多元化，我国现行的城乡养老保险制度割裂的设置已经明显不能适应新形势发展的需要。2014年2月21日，国务院发布了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（下文简称《意见》），随后人力资源社会保障部、财政部在2月24日又出台了《城乡养老保险制度衔接暂行办法》（下文简称《暂行办法》），以统一城乡居民基本养老保险。本文试在分析此次统一城乡居民基本养老保险的背景、创新及前景的基础上，为未来各省（市）推行城乡居民养老保险制度提供参考意见。
一、统一城乡居民基本养老保险制度的背景
（一）现实情况的需要
1.城乡养老保险水平差距的存在凸显城乡居民享受权利的不公平。目前，在我国广受热议的养老保险“双轨制”只是道出了企业职工与机关事业单位工作人员之间的不公平，并未将农村居民所存在的养老保险问题包括进去。根据穆怀中等人（2013）的测算，我国农村养老保险基金支出占GDP的比重系数从2000年的0.007%波动发展到2011年的0.124%，年均增长0.01%；而同期城镇养老保险水平却从2000年的2.62%逐步提高到2011年的3.38%，年均增长0.07%；截止到2011年，城镇养老保险水平比农村养老保险水平高出约26倍。目前我国城乡养老保险水平之间存在巨大差距已是不争的事实，很多农村地区由于经济不发达，农村居民得到的养老金更少，老年人基本上依赖子女养老。我国城乡养老保险水平的差距凸显了城乡居民享受权利的不公平，需要在养老保险制度设计上进行改进。
2.庞大的进城务工群体的养老保险问题亟须得到解决
我国目前的人口构成早已由传统的城乡二元结构转变为现实情况中的三元结构，即在按城乡户籍划分的两类人群之间还存在着一个庞大的进城务工群体。但是，由于此前不同社会保障体系间难以接续转移，进城务工者的各项
社保参保率极为低下。根据人社部的统计，2012年全国农民工总量达到2.62亿人，而同期参加城镇职工养老保险的农民工人数仅为4543万，绝大部分农民工游离在这一制度之外。城镇职工养老保险门槛高，且必须缴费满15年才能领取相关待遇，许多农民工望而却步；城镇居民养老保险待遇又比较低，不能解决农民工群体的养老需要，因而参加人数也不多：两张“社保网”均兜不住庞大的进城务工群体。因此，在城乡之间流动的庞大的农民工群体的养老问题急需得到解决彰显的是打通城乡两套养老保险制度模式的必要性与迫切性。
