上世纪九十年代中后期国企改革全面启动之后，养老基金空账一直是一个重要的舆论议题。围绕养老基金空账规模究竟有多大，应该采取哪些方法充实养老基金，一直聚讼纷纭。从实践看，中国正在走出一条有自身特色的社会养老保障道路。
目前，全国养老基金的充实和增长有多种途径，其中最主要者有三。一是现有
养老保险滚存结余资金的保值增值。二是每年国家给予一定财政补贴，近年的补贴规模保持在3000亿上下。三是养老基金有强大的“预备队”，十八届三中全会提出，划拨部分国有资产充实社会保障基金，这样可以适时降低
社会保险费率。
国家之所以每年给予一定财政补贴，以及划拨部分国有资产充实养老基金，一个主要原因是，现有职工养老保障制度和其他社会保障制度的基本架构奠定于上世纪九十年代国企改革期间，
社保转轨之前参加工作的国企员工，其改革前的连续工龄视同已经缴费。以往所说的养老空账主要指这一部分国企改制的成本。但是，今天的情况要远为复杂，一个新的重要变化是农村社会保障系统的长足发展，包括新型农村
社会养老保险的发展。这一变革对于缩小城乡差距具有重要战略意义，同样需要国家给予强大的财政支持。如果考虑到近三亿进城农民工的社会保障体系进一步发展的问题，社保基金包括养老基金的充实问题要更为复杂。
目前养老基金空账问题的多元成因，相应地要求养老基金充实开拓多元思路。就现有举措而言，其一，每年的国家财政补贴仍然是一个重要和必要的举措。其二，划拨国有资产充实社保基金的可持续性问题，需要引起足够的重视。由于目前社保基金充实问题已经不再只是消化国企改革成本，还包括缩小城乡差距的长期战略需求，社保基金充实的需求不会随国企改革一代人的告别而终结，而会在相当长时间内都会存在。因此，划拨国有资产会是一个持续的进程。虽然目前国企资本存量规模可观，但相对于缩小城乡社保差距的长期需求，仍然存在能否可持续的难题。
社会保障均等化的改革进程，要求更具可持续性、更为多元的社保基金充实途径。就划拨国有资产而言，事实上存在多种可行路径。一种是简单地划拨国企股份，然后上市流通卖掉。这种方法的一个影响是，会造成国有资本比重大幅降低，政府调动资源投入公共事业的能力随之减弱，从而必然会采取扩大税收的方式以支付刚性的社会保障支出。另一种是，更多地依托于国企或国资的分红，即在保持国资比重的情况下，推进国企分红的改革及执行，把增加的国企分红收入用于社保基金的扩充。这种做法可以让国家手中保留一群生蛋的母鸡，而非卖掉相当部分母鸡。
