2016年2月，人社部部长尹蔚民在国新办新闻发布会上谈及
养老保险顶层设计时，提出要推行全民参保计划，并推进全国统筹，在更大的范围内调剂余缺，抵御风险。我国基本养老保险制度已建立20余年，城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险构成了我国基本养老保险框架，参保人群不断扩大，已覆盖8.58亿人，覆盖率达85%。在取得巨大成绩的同时，我们也应该看到统筹层次较低是困扰制度持续健康发展的“牛鼻子”。郑功成（2010）指出我国基本养老保险制度目前显著的缺陷是区域性自治、统筹层次低，违背了制度的发展规律，应尽快推进城镇职工基本养老保险基金全国统筹；并强调属地管理思维模式定势、不断强化的利益格局、体制机制缺陷等是推进全国统筹过程中的三大瓶颈。肖严华（2015）认为基础
养老金强制缴费率过高、各级政府间利益难以协调是目前全国统筹的两大主要障碍。由于牵扯范围广，需要协调各方利益，全国统筹一直举步维艰。龚秀全（2007）提出要将统筹层次提高到国家层面，必须降低转制成本，增强制度刚性，并建议在均等化全国基础养老金的基础上建立地方附加基础养老金，平衡地区之间的利益关系。席恒（2013）建议以最低收入地区及行业的平均收入水平为基础，降低企业缴费率至12%—15%。积极推进全国统筹，有助于获得现行制度下的外部收益。贾红波（2015）通过测算，发现推进基础养老金全国统筹具有明显的收入再分配效应，能够缩小各群体间的基础养老金待遇差距。郑秉文（2013）也指出，过渡到全国统筹能增强未来支付的能力，发挥基础养老金的地区间调剂功能，有助于化解多层次风险。
诺斯（1990）曾指出：“制度不仅在社会生活中发挥基础性的作用，并从根本上决定着长期经济绩效。”并强调“制度有助于我们理解政治与经济关系，且这种关系影响着经济的增长、停滞与衰退”。基本养老保险制度是一项由政府主导的对国民收入的再分配制度，保障劳动者退休后的基本生活是其根本宗旨，维护社会公平与稳定、推动经济持续健康发展是其衍生功能。统筹层次的提升是制度建设的重要方面，因此，对其变迁历程、现状及未来变迁的研究具有重要的意义。
一、城镇职工基本养老保险统筹层次变迁历程
我国城镇职工基本养老保险制度地区分割起源于20世纪90年代，然后由“地区、行业分割”走向市级统筹，再上升到省级统筹，最后逐步向全国统筹推进。20世纪80年代末和90年代初，国务院先后批准10多个行业在全国范围内管理本行业养老保险，并于1995年明确提出城镇职工基本养老保险实行统账结合的模式，各地区可根据区域发展情况参考中央提供的两个方案或自行变通，形成了“地区、行业割据”的状态。1998年，中央政府为了改变地区、行业间的高度碎片化状态，提高基础养老基金统筹管理和调剂能力，提出将行业养老保险移交到地方管理，并逐步向省级统筹过渡。2005年，国务院再次发文，要求加快完善市级统筹，加强省级基金预算管理，明确各级政府的责任分担，推进省级统筹。人社部发布的2009年公告显示，各省基本养老保险已初步实现省级统筹。2010年，以立法的形式将全国统筹纳入到《中华人民共和国
社会保险法》中，并在“十二五”规划纲要中提出要推进实现基础养老金全国统筹，但未制定具体的时间表和方案措施。“千呼万唤始出来”，2015年10月，人社部完成了关于城镇职工基本养老保险基础养老金全国统筹的初稿，迈出了关键性的一步。
通过对我国城镇职工基本养老保险统筹层次变迁的简单回顾，可以发现统筹层次变迁均由中央政府推动，且具有显著的路径依赖特性，改革进程中制度的相关“边际调整”，都以破除制度“碎片化”为导向。制度不是静止的，是随着社会经济的发展而不断变化的，表现为“边际上的持续渐进变迁”，我国城镇职工基本养老保险制度统筹层次变迁是典型的渐进式政府供给主导型变迁模式。一般将制度变迁的周期总结为六个阶段：觉醒阶段、组织构建阶段、目标确立阶段、方案确定阶段、实施阶段以及验收、完善阶段。中央政府早在2010年就提出了全国统筹，而且学术界也一直在呼吁推进全国统筹，但一直进展缓慢，仍停留在设计和选择变迁方案的阶段，出现了制度变迁的时滞期。虽然该阶段的制度设置存在不合理，且相关利益主体对制度并不满意，但由于中央与地方、地区与地区之间利益协调难度较大，以及我国养老保险历史债务较重等障碍因素，导致制度变迁成本较高和技术难度较大，出现了菜单选择的时滞和启动时滞，使制度变迁处于僵滞阶段。
