其实巨灾保险制度早在十年前就被提出，但迟迟未能破局。保监会主席项俊波就表示，我国自然灾害种类繁多、地区间差异较大，巨灾保险模式不可能实行“一刀切”。我国建立巨灾保险制度，应结合自身国情和各地巨灾风险特点，在充分总结试点经验的基础上，再稳步推广。

　　现实中，建立巨灾保险制度对于农业来说更是迫在眉睫。这是因为农业是“露天工厂”，严重的自然灾害几乎会令所有农业品种受损。在农业生产规模化、产业化的新形势下，重特大自然灾害日益成为严重影响现代农业可持续发展、农民增收与农村稳定的因素。与此同时，随着我国农险规模不断扩大，一次重特大自然灾害带来的超额赔付，都可能给农险经营机构带来难以承受的损失，建立农险大灾风险分散机制对保险行业来说也是迫在眉睫。

　　因此，巨灾风险管理制度是政策性农业保险制度最重要的组成部分之一，也是一个国家农业保险可持续发展的充分必要条件之一。研究表明，农业保险的经营风险是一般财产保险的近10倍。在其他国家，因为经营农业保险遭受系统性风险损失而破产的保险公司并不是个案。

　　自2004年至2013年长达十年的时间里，党中央、国务院发布了十个关于指导中国农业和农村发展的“一号文件”，无一遗漏地对发展中国政策性农业保险问题提出了指导意见。而连续多年“一号文件”在鼓励发展中国农业保险，提出建立和完善政策性农业保险制度的同时，高瞻远瞩，持续重视和强调建立农业保险的巨灾风险分散机制，先后六次对该问题提出指导意见。2007年“一号文件”提出：“完善农业巨灾风险转移分摊机制，探索建立中央、地方财政支持的农业再保险体系”；2008年“一号文件”提出：“建立健全农业再保险体系，逐步形成农业巨灾风险转移分担机制”；2009年“一号文件”提出：“加快建立农业再保险体系和财政支持的巨灾风险分散机制”；2010年“一号文件”再次希望：“健全农业再保险体系，建立财政支持的巨灾风险分散机制”；2012年“一号文件”要求：“健全农业再保险体系，逐步建立中央财政支持下的农业大灾风险转移分散机制”；2013年“一号文件”进一步强调：“推进建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制”。

　　首都经济贸易大学教授庹国柱表示，党中央、国务院一再提出建立、完善和推进农业保险的巨灾风险管理制度，既表明这个政策问题十分重要，也表明在全国建立该制度并不容易。从这六次“一号文件”的表述中可以看出，随着农业保险和地方农业保险大灾风险分散制度建设实践的发展，不同年份“一号文件”强调的重点是不同的。

　　中国保监会财产保险监管部主任刘峰就表示，目前保监会正积极推动建立农业保险巨灾风险准备金相关规定。未来，保监会将积极稳妥推动产量保险、收入保险、农产品质量保证保险等农业保险新险种。

　　业内专家分析表示，以农业保险为切入点，先行建立农险巨灾风险基金，主要用于共保体抗击重特大自然灾害造成的农业保险损失，补偿共保体偿付能力不足部分，提高被保险人生产自救能力。另外，还应支持设立农业灾情研究机构，分析和研究农业生产灾害发生规律，以加强农业风险管理。

　　从国际成熟保险市场来看，巨灾保险制度往往是由政府牵头形成。首先是国家立法要求相关方强制投保；其次是建立再保险机制，如美国的农业保险，政府或以直接保险人的身份承保巨灾风险，或担任再保险公司的角色并对原保险公司进行财政补贴；日本地震保险，由保险公司、政府参股的再保险公司和政府三方负担风险。

　　庹国柱指出，在农业巨灾风险管理制度建设中，不仅要重视地方层次，更要重视中央层次，有了中央一级的巨灾风险管理制度，局部地区的农业保险经营风险就能在全国范围内分散，各地农业保险的经营水平和可持续性也将大大提高。而建立这种地方层级和中央层级的农业保险巨灾风险管理制度，从国外经验来看，中央财政和省级财政应当做出较多贡献，例如中央政府提供再保险、建立巨灾风险准备基金，或者允许各省或保险公司使用市场融资机制等。除了这种制度供给外，还要从资金上予以支持。这些要点不具备，农业保险巨灾风险管理制度的建立和完善就不可能落实。这可能也是六个“一号文件”层层递进强调该问题的原由。