传统养老保险制度中的国营企业职工退休金可以达到退休前工资额的70%左右，集体企业职工退休金为退休前工资额的40%-60%，国家机关、事业单位工作人员的退休金为退休前工资额的60%。在当时人们的生活水平普遍比较低的情况下，领取到的退休金解除了人们在养老方面的后顾之忧，基本保证人们能够颐养天年。而且当时的养老保险制度能够得到切实地贯彻实施，人们能够及时足额地领到自己的退休金。这种立而有信的养老保险制度不仅使得社会保障制度作为一种稳定机制的内在功能得到了有效发挥，而且极大地体现出社会主义制度的优越性。

　　但是，这种完全由国家和企业承担养老保险责任、由单位和企业办养老保险事业的制度安排，不仅使企业背上了沉重的经济负担，而且将职工与企业死死地捆在了一起，职工将终身在一个企业工作和在退休以后从这个企业领取退休金。结果，在企业不断吸收新职工的情况下，职工队伍越来越庞大，退休职工的队伍也越来越庞大，使得企业不堪重负，生产成本增加，竞争力减弱，传统养老保险制度的弊端在经济体制改革开始以后日益显露出来。国有企业的改革是我国经济体制改革的重点，为了推动国企改革，国家必须对传统的养老保险制度进行改革。改革的内容主要有以下几个方面：

　　第一，建立国家、企业和职工个人共同承担养老保险责任的制度。1986年7月，国务院发布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，规定国家对劳动合同制工人退休养老实行社会统筹，企业和劳动合同制工人按规定的比例缴纳养老保险费（企业缴纳合同制工人工资总额的15%，合同制工人缴纳本人标准工资的3%），筹集养老保险基金，在养老保险基金收不抵支时，国家给予财政补贴（1998――2001年，中央财政对基本养老保险基金的补贴额为861亿元。）。这个规定虽然是国有企业劳动制度改革的一项内容，而不是独立的社会养老保险制度，但是它已表明，在经济体制改革的新形势下，国家将放弃传统的养老保险制度，转而实行国家、企业和职工个人三方共同承担责任的社会化的现代养老保险制度，并由劳动合同制工人推广到全国所有国有企业职工。

　　第二，建立养老保险基金社会统筹的制度。20世纪80年代以后，老企业的退休人员不断增加，发放退休金的压力越来越大，而新建立的企业就不存在这样的问题，这不仅使企业之间不能在相同的起点上竞争，而且缺乏竞争力的老企业已无力支付众多退休工人的养老保险金。于是在1991年6月国务院下发了《国务院关于城镇企业职工养老保险制度改革的决定》，确立了养老保险金由市县起步、向省级过渡、最后实现全国统筹的资原则筹。到1992年底，全国有2300个县市实行了国有企业职工养老保险费社会统筹改革，占全国县市总数的95%，有13个省市自治区实行了省级统筹。

　　第三，建立多层次养老保险制度。1991年6月下发的《国务院关于城镇企业职工养老保险制度改革的决定》确立了实行社会基本养老保险、企业补充养老保险、个人储蓄养老保险相结合的多层次养老保险原则。社会基本养老保险是法定的、强制实施的社会保险，由政府组织实施，是国民收入再分配的一种方式，在必要时国家必须予以财政投入，它是以国家信誉保证最终兑现的制度，因而是最安全可靠的制度，在养老保险三种形式中占有核心地位。企业补充养老保险次之，个人储蓄养老或者个人购买商业人寿保险居第三层次。

　　1995年3月，国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，确立了社会统筹与个人帐户相结合的养老保险模式。[6]同时还发布了两个实施方案，[7]供各地城市选择。各地在实施两个方案的过程中，由于价值取向的不同，因而确定的社会统筹和个人帐户的比例也不同，出现了大、中、小三种个人帐户比例：大个人帐户为职工工资的16%、中帐户为12%、小帐户为3%。至1996年上半年，上海等7个省市选择了办法之一，北京等5个省市选择了办法之二，多数地区综合了两种办法之长处，制定了介于二者之间的中间标准。[9]不同的帐户比例，不仅成为职工在地区之间流动的障碍，[10]不符合市场经济建立统一劳动力市场的要求，而且造成不同地区基本养老保险金待遇差别，对未来建立统一养老保险制度带来困难。

　　鉴于以上问题，国务院于1997年7月发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，决定的核心内容是三个“统一”：(1)统一企业和个人的缴费比例。企业缴费比例一般不超过职工工资总额的20%，具体比例由各地政府根据实际情况确定。个人缴费比例1997年不低于本人工资的4%，以后每两年提高一个百分点，最终达到8%。(2)统一个人帐户规模。按职工本人工资的11%建立个人帐户，个人缴费全部记入个人帐户，不足部分从企业缴费中划入，随着个人缴费比例的不断提高，企业划入部分最高只能是3%。(3)统一基本养老金计发办法。