从1991年国务院颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发[1991]33号），到2004年两个试行办法的颁布，以1995年劳动部颁布《关于建立企业补充养老保险制度的意见》（劳部发[1995]464号》和2000年国务院颁布《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》（国发[2000]42号）为界，这一阶段又可以分为如下三个阶段。

　　1.第一阶段（1991-1995年）：补充养老保险开始起步

　　1991年国务院颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，总结各地进行退休费用社会统筹的基础上，提出了中国养老保险改革的目标、原则和建立多层次养老保险制度的框架。文中第一次明确鼓励企业实行补充养老保险：“企业补充养老保险（企业年金）由企业根据自身经济能力，为本企业职工建立。”“国家提倡、鼓励企业实行补充养老保险和职工参加个人储蓄性养老保险，并在政策上给予指导。”根据上述精神和要求，铁道、邮电、电力等行业单位在积极推动基本养老保险行业统筹工作的同时，开始陆续进行建立企业年金制度的探索。

　　如1992年原邮电部出台了《邮电企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险暂行办法》，原能源部出台了《电力企业建立补充养老保险暂行办法》，开始为职工建立企业年金。行业年金是从小到大逐步发展的，在一个行业内，开始是在少数企业中试点，逐步扩大企业实施规范，有的已扩大到全行业实施；最初只在铁道、邮电、电力等少数几个行业实行，在1995年劳动部颁布《关于建立企业补充养老保险制度的意见》之后，行业单位举办补充养老保险的规模进一步扩大，涵盖了交通、金融、有色等十多个行业，参加补充养老保险的企业和人数进一步增加。

　　1991年国发33号文件规定补充养老保险由劳动保障部门经办，“劳动部门所属的社会保险管理机构，是非营利的事业单位，负责具体经办补充养老保险业务。”由此，产生了地方社保经办管理模式。具体管理方式是，企业委托社会保险经办机构代管本企业的补充养老保险，企业每月向社会保险经办机构缴纳补充养老保险费用，社会保险经办机构向企业的离退休人员按月或一次性发放补充养老保险待遇。

　　2.第二阶段（1995-2000年）：补充养老保险制度明确化

　　1995年国务院颁布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，通知中鼓励建立企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险，为落实国务院建立补充养老保险的要求，同年12月29日，劳动部印发了《关于建立企业补充养老保险制度的意见》（劳部发[1995]464号），就企业补充养老保险的实施主体和条件；决策程序和管理组织；奖金来源；记账方式和计发办法；供款方式和水平；享受条件和待遇给付；经办机构和委托程序；投资运营；基金转移等做了　　明确而详细的规定。劳动部《关于建立企业补充养老保险制度的意见》是一个里程碑式的政策性文件，它标志着中国补充养老保险制度有了明确而具体的政策指引。