国务院于2011年7月1日启动了城镇居民社会养老保险试点。年满16周岁（不含在校学生）、不符合职工基本养老保险参保条件的城镇居民，可以在户籍地自愿参加城镇居民社会养老保险。城镇居民社会养老保险所需资金由个人缴费和政府补贴相结合，实行社会统筹和个人账户相结合。参保人死亡，个人账户中除政府补贴外的资金余额，可以依法继承。

　　在此之前，中国最主要的养老保险制度是城镇职工基本养老保险制度，到2009年底已覆盖2。36亿人；2009年，中国启动了新型农村居民养老保险试点，并逐年扩大试点范围，到2010年底已有1。43亿人参保；至于公务员和事业单位人员，则享有财政保障的退休金制度。几大制度之外，城镇无业人员并无任何养老的社会保障。据统计，这部分居民至少有5000万人以上，其中60岁以上的老人约2000万人。

　　今年的城镇居民社会养老保险试点将覆盖全国60%的地区。按照计划，中国将在2012年基本实现城镇居民养老保险制度的全覆盖。这对于中国社会保障体制建设具有重要意义。

　　不过，如果城镇居民社会养老保险能够实行分类实施，即对城镇职工家属采取职工遗属保险，而对非居民家属采取独立的城镇居民保险，可以大大提高保险的针对性和效率。

　　城镇非就业居民分类

　　目前，城镇居民社会养老保险将每个16岁以上的城镇非从业居民均覆盖在内，并对参保人给予普遍的补贴。显然，这里的“非从业”居民是长期不参加有报酬劳动的居民，而不是临时性失业的居民；后者在生命周期的更多时间内是就业的，从而可以纳入城镇职工基本养老保险的覆盖范围。

　　实际上，城镇非从业居民可以分为两类：第一类是虽然本人不就业，但却是城镇职工的直系亲属（包括配偶、子女等）或受赡养人；第二类是除第一类以外的其他城镇非就业居民，即不是城镇职工的直系亲属，在一生大多数时间中不就业的居民。

　　第二类居民又可以分为两部分：一部分是有劳动能力但长期不就业的。对于这种情况，如果本人或其家庭有足够的收入来源（如财产收入），政府可以不予干预；如果没有足够的生活来源，政府应当鼓励和帮助他们就业，而不是长期将其作为救助对象。因此，不妨将这一部分人排除在讨论范围以外。

　　另一部分是由于残障等某种客观原因，在一生的大多数时间中不能就业或不能正常就业，且没有其他家庭收入来源的居民。这类居民往往在步入老年以前，就需要政府和社会给予某种形式的帮助或救助。对于他们，可以在中央和地方政府补贴的基础上，建立独立的居民养老保险。但是，在多数情况下，这些人向养老保险个人账户缴费的能力有限，可能更多需要通过民政救济来解决其缴费问题。

　　遗属保险的意义与适用范围

　　本文主要讨论第一类居民——即本人退出劳动力市场，但属于城镇职工的受赡养人——的养老保险问题。在一般情况下，其家庭成员中的就业者，不妨称为“养家人”，应当已经参加了城镇职工基本养老保险。还可以假定，一个家庭的“养家人”退休后，其退休金和其他收入足以维持他和他的受赡养人他们的生活开支。由于“养家人”退休时一般子女已经成年并独立，所以这时的受赡养人一般是配偶。在这种情况下，如果一个家庭的受赡养人先于“养家人”死亡，那么就不存在“非从业居民”的养老风险问题了。

　　真正的养老风险在于“养家人”先于受赡养人死亡的情况，这时受赡养人即遗属将失去原有生活来源。所以，对于第一类非从业城市居民来说，社会养老保险的重点是解决这种风险。大多数发达国家的解决之道不是另外设立独立的居民养老保险，而是在社会保险中设立遗属保险项目。由于女性平均寿命高于男性，因此遗属多为老年妇女。

　　例如，美国社会保障制度包括了养老、遗属和伤残保险（OASDI）三个项目，其中遗属保险允许参保人死亡后其受赡养家属享受规定的权益。当参保人死亡时，社会保障是参保人的配偶和未成年子女的重要收入来源。除美国外，英、德、法、日等其他发达国家，都与社会养老保险一起出台了遗属保险。

　　实际上，《中国社会保险法》中有好几处提到对遗属的经济保障，例如第十七条规定，参加基本养老保险的个人，因病或者非因工死亡的，可由基本养老金向其遗属支付丧葬补助金和抚恤金。第三十八条规定，参保人因工死亡的，可按国家规定从工伤保险基金中支付其遗属领取的丧葬补助金、供养亲属抚恤金和因工死亡补助金。第四十九条规定，失业人员在领取失业保险金期间死亡的，可参照当地在职职工死亡的规定，从失业保险基金向其遗属支付一次性丧葬补助金和抚恤金。

　　但是，所有这些经济保障，均为一次性的，不足以向遗属提供必需的养老收入保障。尤其是，现在的遗属补助标准，一般参照当地最低生活保障制度的给付水平，仍然停留在社会救济的水平，不具备社会保险较高的福利特征。

　　所以，当讨论城市居民的养老保险时，一个可行的办法，是将第一类非从业城镇居民的社会养老保险项目纳入城镇职工基本养老保险，这样可以有更高的资金使用效率，而且可以为城镇职工参加养老保险提供重要激励。换言之，应当在城镇职工基本养老保险中增设遗属保险项目。

　　可将部分基础养老金补贴遗属保险

　　实施城镇职工遗属保险有许多好处。除了从企业和职工筹集资金比较容易、效率较高、边际管理成本较低之外，还可以改善老年妇女在经济上的弱势地位，保障其晚年生活。

　　实际上，城镇居民社会养老保险所覆盖的一部分居民适用于职工遗属保险，对于属于城镇职工的受赡养人的那部分城镇居民，其社会医疗保险也可通过职工家属医疗保险来实施。

　　假定按乐观的估计，在目前的城镇居民养老保险试点中，居民保险人均实际缴费为300元，政府平均补贴为50元，则一年缴费为350元，大约相当于2010年中国城镇职工平均工资的1%。这一费用的筹集，可以通过中国城镇职工养老保险增加1%的缴费来解决。如果遗属可以享参保职工的部分（如一半）养老金权益，则遗属保险的保障力度将显著高于目前的试点标准。

　　但是，由于目前中国城镇养老保险的缴费率已经很高（企业缴费率为20%，职工个人缴费率为8%），再提高缴费率可能有一定难度。另一方面，对于第一类居民实施阳光普照的“零支柱”受益，即主要由中央财政提供每人每月55元的基础养老金，固然是好事，但却不是必要的。为此，可以考虑将政府财政用于发放第一类城镇居民基础养老金的部分资金，改用于补贴城镇职工遗属保险。