十七大提出要建立以社会保险为基础、基本养老为重点、商业保险为补充的社会养老保障体系。尽管以基本养老保险、企业年金、商业养老保险为组成部分的养老保障体系框架逐步形成，但是各部分定位不准，各自功能发挥不好。

　　“老有所养”是和谐社会的重要目标。十七大提出要建立以社会保险为基础、基本养老为重点、商业保险为补充的社会养老保障体系。尽管以基本养老保险、企业年金、商业养老保险为组成部分的养老保障体系框架逐步形成，但是各部分定位不准，各自功能发挥不好。需要从明确定位、理顺关系、政策支持、加强监管等方面加以改进。

　　一、基本养老保险定位：扩面和降低标准

　　只有明确基本养老保险定位和保障范围，补充养老保险才具有发展空间。人人享有基本养老保险，是公共服务均等化的内容。它是政府的基本责任。基本养老保险覆盖面要广，但为了减轻财政压力和企业、个人负担，其标准要适度。我国基本养老保险却与此背道而驰，存在覆盖面小、标准过高问题。享有基本养老保险具有严格的户籍和职工身份的限制。截至2006年底，参加城镇基本养老保险人数1．88亿人，约占城镇人口总数的33．42％。此外，近2亿农民工以及广大农民几乎都没有基本养老保险。基本养老保险是过去城镇养老福利办法的变种，其保障水平较高。为了维持现收现付制度的持续，政府试图不断扩大保险覆盖面，力争征缴足够的社保基金。但是过高的社会保险费率把很多企业和职工排挤在基本养老保险之外。一些城市社会保险费超过了职工工资的25％，远高于发达国家的一般水平。

　　在目前参保对象较快增加的情况下，基本养老保险基金基本维持收支平衡。基本养老保险标准过高，扩大覆盖面，会带来更大支付危机；不扩大覆盖面，全国80％以上的人口没有基本养老保险，会带来更大社会危机。解决这个两难既要扩大覆盖面，又要降低保障标准，一是坚持城乡、地区区别对待但全覆盖目标；二是坚持以省为统筹单位，按照当地城乡居民收入20％分别给城镇退休人员和农村老人发放基本养老保险金，发达地区可上调10％。三是把养老金发放与个人账户基金脱钩，个人账户仅是个人缴费记录。对过去参保职工的个人账户基金给予一次性补贴，对用补贴购买补充养老保险的，给予税收优惠。这有利于避免个人账户空账运行累积更大风险，又有利于消除企业和个人对社保的不信任。

　　二、企业年金与商业养老保险的定位和衔接

　　商业养老保险包括团体和个人商业养老保险，它们和企业年金都是基本养老保险的补充部分。他们对基本养老保险补充分为两种作用方式：一是在基本养老保险的基础上，提高养老保障水平；二是扩大养老保险的覆盖面。在我国80％的人没有基本养老保险的国情下，第二种方式更为迫切，社会效益更大。

　　截至2006年底，中国有2．4万多家企业建立了企业年金，年金规模910亿元，受惠员工964万人。建立企业年金主要是垄断性行业和高盈利性国企。它被媒体称之为“豪门盛宴”，一点也不为过。2006年团体养老保险保费389亿元。团体养老保险也有这个问题。他们更多是国有垄断企业为职工谋福利，甚至为少数人谋私利的手段，对基本养老保险是“锦上添花”，而不是“雪中送炭”。在目前制度安排下，即使补充养老保险快速发展，对基本养老保险的补充作用也微乎其微。中国有230万家中小企业，占就业人口的75％，但建立企业年金的不到100家。个人商业养老保险对扩大养老保险覆盖面有所帮助。但是2006年的个人养老金保费收入237亿元，规模非常小。对于在中小企业、民营经济组织就业的劳动力、自由创业者、农民工没有基本养老保险，更没有补充养老保险。如何为他们提供养老保障是补充养老保险的重点。为此，需要对养老保险各组成部分进行更准确的定位。

　　首先，扩大基本养老保险的覆盖面，消除中小企业、民营企业建立企业年金的准入门槛。因为只有参加基本养老保险的企业才能建立企业年金。再次说明明确基本养老保险的定位和保障水平是补充养老保险发展的前提。

　　其次，大力鼓励发展个人商业养老保险。社会越进步，自由职业者越多，对此需求越大。特别是在基本养老保险覆盖面小的情况下，它承担着扩大覆盖面和提供保障水平的双重任务。

　　再次，规范团体商业养老保险和企业年金的关系。两者并没有本质上的差别，都是企业补充养老保险。不同的是，企业年金由劳动和社会保障部主导和推动，团体商业养老保险是寿险公司或养老金公司开发的养老保险产品，前者比后者享受更多的税收优惠。因此需要从成本与风险角度比较两种模式的优劣。企业年金采取信托管理方式，设受托人、投资管理人、账户管理人、托管人。从制度上把资金投资运作与资金存放分开，避免人为风险。但是它不能避免基金投资的市场风险，这种风险最终要由参与企业年金的职工承担；分开管理也带来管理成本的上升。团体养老保险把所有功能集中养老保险公司或寿险公司一身，能够降低管理成本，并且根据协议保险公司可承担部分投资风险。但是透明度不够，保险行业形象欠佳也进一步影响社会对公司的信任。另外，企业年金指定的管理机构数量太少，受托人仅仅5家，这远远不能满足中小企业建立企业年金的需求。寿险公司数量较多，大中小公司都有，能为不同企业量身定做职工养老保险计划。竞争能够提高效率和服务，促进市场竞争也是最好的监管方式。