2006年的中共十六届六中全会作出了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，第一次提出：“逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系。”

　　2007年党的十七大报告中，更进一步明确了“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。”

　　从上述两个重要文献中，我们可以看到，关于社会保障最重要的关键词是“覆盖城乡居民”。而在十一五之前，即使是在2005年关于十一五规划的建议中，对社会保障的提法都不是这样的。当时的提法是“建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系，合理确定保障标准和方式。”

　　从上个世纪90年代开始，一直到十五期间，中国的社会保障制度改革的目标一直是“与经济体制改革相配套”和“社会稳定器”。说句大白话，社会保障制度的重点是城镇职工，尤其是国有企业的职工(包括下岗、失业的国企职工)。

　　当然，有些改革在“十五”期间已经开始试点，譬如“新农合”。到了十一五，有了“构建和谐社会”和“科学发展观”作为国家治理的基本理念，才明确提出“覆盖城乡居民”的目标。

　　“覆盖城乡居民”的目标一经提出，得到了从上到下的一致拥护。

　　从十七大提出的重点，即“基本养老、基本医疗、最低生活保障制度”来看，十一五期间，“全覆盖”的制度建设大大地加快了步伐：

　　首先是城乡低保制度完成了“全覆盖”。

　　2007年的两会上，温总理在《政府工作报告》中提出：“今年要在全国范围建立农村最低生活保障制度。到8月间，民政部副部长李立国通过新闻媒体宣告：“到今年6月底，全国31个省区市都已经建立了农村最低生活保障制度，覆盖了2068万人”。

　　城乡低保的“全覆盖”是公民基本的生存权利和生活权利的全覆盖。就制度安排而言，每一个公民在因为收入的中断或断绝而造成生活困难时，都有权利可以向政府申请社会救助。到2009年年底，城市低保已经保障了2348万城镇贫困人口，农村低保保障了4759万农村贫困人口。