广州社会保险改革发展回顾与展望

　　回顾：从改革配套到普惠共享

　　广州社会保险制度改革始于上世纪八十年代中期，至今实现了从配套政策向基本社会制度的华丽转身：

　　“社会保险支持国有企业改革阶段”（１９８５－１９９１年）。在改革开放初期，社会保险制度改革的重点是为国有企业改革配套服务。广州作为改革开放的前沿阵地，于１９８５年率先建立了全民企业退休费社会统筹的养老保险制度，这是广州实施的第一个险种。之后，随着企业改革的深入，１９８６年建立了集体企业退休费统筹和全民职工待业（失业）保险制度，１９８９年又适时开展了本市户口临时工的养老保险业务。这一阶段，社会保险制度被当作一项配套政策，其改革的动力在于与国有企业改革相适应。

　　“社会保险适应市场经济发展阶段”（１９９２－２００５年）。随着经济体制改革的深入，社会保险作为经济发展“助推器”及社会稳定“安全网”的作用日益凸显。广州社会保险制度改革也全面启动，并在许多方面进行了具有破冰意义的探索。从全面完善养老保险体系，着力解决历史遗留问题，使养老保险政策覆盖到全体劳动者，到推动失业保险的全新发展；从建立全覆盖、多方位、一体化的工伤保险，到建立具有广州特色的生育保险、医疗保险制度，广州市建立健全了“老有所养、病有所医、失有所保、伤有所偿、育有所助”的社会保险体系，构建起了一个适应社会主义市场经济体制要求、与本市生产力发展水平基本适应的社会保险制度体系。这一阶段，社会保险制度成为市场经济体制的支柱之一，其改革的动力在于维系市场经济体系正常运行。

　　“社会保险实现普惠共享阶段”（２００６－至今）。广州市第九届党代会提出了“富民优先，民生为重”的总政策，出台了“惠民６６条”、“补充１７条”等民生措施，广州的社会保险事业迈入了“全民社保”新时代。社会保险覆盖范围由城市向农村扩展，由从业人员向城乡居民延伸：养老保险方面，先后出台实施农转居人员、被征地农民、农村农民、城镇老年居民、新型农村养老保险等制度，一张覆盖全市所有人群的养老保障网已经形成；医疗保险方面，建立起城镇职工、灵活就业人员、城镇居民医保三大制度体系，实施农转居人员、非广州市城镇户籍从业人员的医疗保险办法，在制度上实现“人人享有基本医疗”的目标；生育保险将非广州市城镇户籍从业人员纳入保险范围，实行全覆盖；失业保险努力探索保生活、促就业和防失业“三位一体”的新机制；工伤保险与国际接轨跨上一个新台阶。同时，广州各项社保待遇增幅明显，切实保障了民众基本生活需要。这一阶段，社会保险制度被真正确定为一项基本社会制度，其改革动力在于秉持“以人为本”的核心价值理念，使广大人民共享经济社会发展成果。

　　经验：探索示范敢为人先

　　毫无疑问，广州社会保险改革２５年取得的成就是巨大的：社保制度从无到有，政策体系日趋完善，覆盖范围不断扩大，待遇水平逐步提高，多项工作走在全省、全国的前列，为全省乃至全国社会保险制度建设提供了宝贵经验。

　　坚持理念先行。理念是指导行动的纲领。广州市委、市政府在以人为本理念的指引下，做出了一系列促进社会保险发展的重大决策。２００６年，市委主要领导提出了就业和社会保障工作是“民生之本、公平之器、和谐之基、稳定之策”的新定位，广州市确立了“建立覆盖全体城乡居民的社会保险保障政策体系”和“建设共享型社会保险保障体系”的新目标，出台了“惠民６６条”、“补充１７条”等新政策，广州社会保险制度建设迈入了健全完善的快速发展新阶段。广州社会保险显现出作为一种基本的社会制度安排的特色，开始从一种局部工作走向全社会的基础性建设、走向大社会保险体系的建设。可以说，坚持理念先行，是广州社会保险改革取得巨大成就的首要条件。

　　践行政府责任。广州在社会保险改革过程中，正如２００６年市政府主要领导所坚定要求的“想办法解决好广州老百姓的社会保障问题”，想方设法谋划，充分践行政府在社会保险上的责任。在覆盖范围方面，特别是针对困难企业退休人员、城乡居民等弱势群体参保难的问题，积极出台政策，并通过政府资助等方式，将其纳入社保体系；在待遇享受方面，成功构建了共享经济发展成果的待遇调整保障机制；在服务管理方面，不断加大投入，完善公共服务体系，实现“有效管理、高效服务”。可见，政府责任的落实，是广州社会保险改革得以快速推进的关键因素。

　　敢于先行先试。广州市在不断完善社会保险制度体系的过程中，始终坚持先行先试，在制度体系、制度衔接和经办服务等多方面，因地制宜地进行了全省、全国领先的探索和尝试。如：率先探索由政府借资解决困难企业退休人员参加医疗保险的问题；率先解决早期离开国有集体企业人员的社保问题；率先落实“预防优先、监控危害、保障健康”的工伤预防新理念；率先将外来工纳入生育保险范围并享受同等待遇；率先开展跨省异地就医合作；……。这些“率先”的制度和工作探索，形成了鲜明的“广州特色”。可见，敢于创新是广州社会保险改革走在全省、全国前列的核心要素。

　　广州社保２５年的发展，为全省、全国社会保险事业的发展探索出了众多的经验，也探索出了具有重要参考意义的发展路径。

　　展望：整合机制均等共享

　　经过三十余年经济的快速发展，中国的改革开放取得了巨大的成就。今日之中国，已经迈入一个具有新的战略目标与战略任务的新时代。这个伟大的新时代将是一个高度关注民生、重视民生、保障民生、改善民生的时代。社会保险必然由维护稳定、促进经济发展的工具转变为维护公平正义、实现均等共享、增进社会文明的基本社会制度。广州，作为改革开放的前沿阵地，在经济发展方面的成就举国瞩目。今日之广州，理当在社会建设与民生保障与民生发展方面迈出更大的步伐，为全国提供更多的经验，作出更大的贡献。在这种大的历史背景下，为顺应加快转变经济发展方式，实现包容性增长，增进民生福祉，实现“幸福广州”的美好愿景，广州社会保险大有可为。

　　整合制度，构建一体化社会保险政策体系。整合现有社会养老保险政策与制度，形成城镇企业职工基本养老保险和城乡居民社会养老保险两大政策与制度体系；整合完善基本医疗保险政策与制度，探索城乡居民一体化的医疗保障制度；建立保障生活、预防失业和促进就业“三为一体”的失业保险制度；进一步完善工伤保险和生育保险统筹政策。过去的制度多具有“分门别类”的特点，针对不同的人群制订了不同的制度，从而在公平性等方面产生了一系列问题。制度的整合既是完善已有制度的的基本路径，也将成为一下阶段社会保险发展的重要推动力。