长期以来，中国社保面临的一个主要问题是养老体系的双轨制造成的。首先，社保并没有覆盖到整个社会的每一个人群。社保起始于国企职工的政策性安排，后来扩大到那些未被纳入国家养老体系的其他人群。2011年7月即将执行的《社保法》不但尝试去改革这种遭到普遍质疑的退休双轨制，对于拟定过程中的咬文嚼字反倒透露出一些信息。

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　　上海社保金年亏损100亿

　　前不久的上海两会期间，九三学社上海市委提供的一份调研显示：截至2010年8月，占上海市退休人员89.12%的302万企业退休人员，养老金已经低于全国社会保障的平均水平。这对于上海这一高消费的城市来说，令人无法理解。

　　然而，上海对于提高养老金额度却一直小心谨慎，上海市委书记俞正声坦言：“我们的退休金是现收现支，退休金的收入来源不够，是亏损的，财政每年要拿100多亿元往里填。”

　　财政压力大或许是上海近年来都没有大幅度提高退休金的最主要原因。根据上海市财政局的预算报告，2011年，上海市本级财政预算将安排支出416.1亿元，用于就业、社会保障、医疗卫生、住房、交通、文化和社会公共安全等方面的重要民生事项。其中，社保基金和就业拟安排支出达到了167.7亿元，而伴随着上海老龄化高峰的到来，社保的亏空将不断放大。

　　实际上，上海市在2008年曾经花了170多亿元，用于弥补包括养老金在内的社保窟窿，占当年上海市本级财政支出的18%。这其中大概花了70多亿元用于弥补养老金窟窿。10年前，上海市的养老金赤字只有7亿多元。

　　但造成社保缺口的主因，则是不断加速的老龄化。“在未来相当长一段时间内，依靠并提高财政支出比例为上海社保基金托底的情况将长期存在，甚至会越来越严重，最根本的理由是上海的老龄化问题。”上海市委书记俞正声说。

　　上海自1979年率先进入人口老龄化社会以来，30年间人口老龄化程度一直位列中国之最，并于1993年起进入人口自然负增长阶段。从2005年到2008年间，上海市以平均每年新增10万老人的速度发展。截至2008年底，上海市的老龄人口比重接近全国平均水平的2倍，每3个在职的上海户籍人口要养两个退休者，而全国平均是3.2个人养1个人。

　　除此之外，对于社保金投资不规范、监管不明也是造成上海市社保基金亏损的原因之一。长期以来，社保基金管理中的一大弊端就是机构设置不合理，上海政府部门集社保资金行政主管与投资运营人为一身，政企不分，也导致社保金承担着较大的投资风险。

　　为解决养老金缺口，在《中共上海市委关于制定上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中提及，“促进社保基金可持续发展，探索建立国资、财政和土地收益等多元投入的社保筹资机制”。据媒体报道，上海市发改委一位官员说：“上海的确正在酝酿从国企收益和土地出让金当中提取一部分来充实上海的社保基金，从而改变目前仅通过财政支出来填补社保窟窿的局面。”

　　这意味着土地收益和国企收益将作为“增量”投入社保之中。有分析人士认为，如果上海市把土地收益作为社保基金重要来源并建立长效机制的话，面对巨额亏损与不断严重的老龄化，政府就不会让土地价格下跌，并必须保证每年的土地收益能稳步增长来实现，这也将对上海地价、房价形成支撑。

　　探索养老保障制度

　　为了应对日益严峻的老龄化问题，中国不得不随着市场经济的发展不断改革养老保障制度。

　　1993年，率先进入老龄化社会的上海市，在九届人大四十一次常委会上通过了《上海市城镇职工养老保险制度改革实施方案》，要求从1993年1月起，全市城镇所有机关、企事业单位和职工以及个体工商户中引入个人缴费机制，建立个人养老保险账户，实行社会统筹和个人账户相结合的社会养老保险制度，旨在“建立部分积累的养老模式”。

　　上海的探索随后在全国得到推广。1995年3月，国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，确立了社会统筹和个人账户相结合的养老保险模式。在这种制度模式下，企业和职工缴纳的养老保险费分为两部分，并分别记入社会保险经办机构的统筹基金账户和职工个人账户。

　　2000年12月，国务院发布的《完善城镇社会保障体系试点方案》将企业缴费率确定为职工工资总额的20%，职工个人缴费率确定为本人工资的8%，至此我国的统一养老保险制度得以建立。

　　可以说，统账结合的养老保险模式是在现收现付、没有任何资金积累的传统养老保险制度的基础上建立起来的，它要求在职的一代人在继续承担上一代人的养老责任的同时，还要为自己积累养老金。没有实行个人养老账户之前的工作年限，均视同为缴费年限，而实际并无养老金累积，这样就会出现养老金支付上的缺口，也被称为“隐性债务”或“转制成本”。因此，遭遇社会老龄化最严重的上海市，社保基金亏空也成为其最头疼的问题。

　　复旦大学就业与社会保障研究中心副教授封进称：“社保金亏空问题在一些地区尤其严重。”基于目前社保基金的长期亏空状态，财政直接补助是保证社保基金安全性必不可少的手段。

　　据财政部主管的《中国财经报》报道表示，2009年地方财政对社会保险基金的补助超过20亿元的有辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、湖北和湖南等7个省市。其中，地方财政补助最高的是上海市，为73亿元；增长最快的是西藏自治区，比上年增长102%。

　　上海社会科学院常务副院长左学金则认为，上海市城镇职工养老保险的缴费率高达30%是造成养老金缺口的重要原因，“企业和个人负担过重，部分参与者承担不了，也不愿意去承担，门槛这么高是制度设计的问题”。

　　社保法能否让公众不再困惑

　　在大多数人眼中，社保基金看不见，摸不着，除了知道自己每月被扣掉各种保险金，更多的事情与普通人似乎不相关。然而，2010年底通过的《社保法》

　　在社会上引起了一波热议，遭到了很多民众的质疑，主要原因是其中对公务员的规定一项说是由国务院规定。

　　根据中国劳动统计年鉴数据，1990年公务员人均离退休费是企业的1.2倍，到2005年则扩大到2.1倍；1990年事业单位人均离退休费是企业的1.1倍，到2005年则是1.9倍；从1991到2005年，公务员人均退休金的年均增长率是16.3%，事业单位是15.8%，而企业仅为10.9%。

　　长期以来，中国社保面临的另一主要问题是养老体系的双轨制造成的。首先，社保并没有覆盖到整个社会的每一个人群。社保起始于国企职工的政策性安排，后来扩大到那些未被纳入国家养老体系的其他人群。2011年7月即将执行的《社保法》不但尝试去改革这种遭到普遍质疑的退休双轨制，对于拟定过程中的咬文嚼字反倒透露出一些信息。