由于目前我国医疗保险基金大多是区县统筹，在风险分摊范围非常小的情况下，医疗保险制度的过度分割和碎片化，阻碍了社会成员的合理流动，削弱了医疗保险基金的互助共济能力和抗风险能力，造成了制度之间受益群体权益的不公平，并固化了现有的城乡二元结构和现有的社会阶层结构。

　　节点一：2007年前，基本医疗保障制度的缺失，不仅影响基本医疗保险的公平性，而且严重制约着成都经济社会的协调发展。

　　2001年以前，成都市的医疗保障制度严重缺失，在农村实行的合作医疗随着农村集体经济的瓦解而崩溃，只有国家、机关事业单位和国有企业实行公费医疗和劳保医疗制度，其余的人群没有任何医疗保障。

　　2001年，成都市按照国家医改方向，首先进行了城镇职工医疗保险制度改革，将用人单位的职工和个体工商户等自由从业人员纳入了城镇职工基本医疗保险制度，但是农村居民、城镇无业居民、进城务工农民、失地农民、学生儿童等人群仍然没有任何医疗保障，这些人群基本医疗保障制度的缺失，不仅使群众“看病难、看病贵”问题突出，而且严重制约着成都经济社会的协调发展。

　　节点二：2007年至2009年，成都市以7种医疗保险制度使全市人民群众都享有了基本医疗保障，但医疗保险制度的条块分割、政策碎片化等矛盾和问题依然存在，制约了基本医疗保险的一体化。

　　尽管2007年成都市以7种医疗保险制度使全市人民群众都享有了基本医疗保障，但是由于这7种制度均是以人员身份设计，而且市县不一，随着体制改革的进一步深化，如产业结构调整、国有企业改革、城市户籍管理制度创新等，医疗保险制度的条块分割、政策碎片化等矛盾和问题日趋突出。

　　条块分割，制度、政策碎片化。到2007年，成都市按人员身份设计，一共用7种基本医疗保险制度对城乡常住人口和暂住人口，城镇职工、城镇居民、农村居民、农民工、失地农民、学生儿童等城乡各类人群进行了全覆盖。但是7种制度除了覆盖的对象不一致外，在区县之间、险种之间的政策差异均较大，根本无法实现很好地转移和对接，尤其是随着经济社会的发展，人员身份转移和工作的流动日趋频繁，同一城市的基本医疗保险却不能实现有序地转移和对接，已经成为燃眉之急，亟待解决。

　　城乡之间的医疗保障水平差距较大。由于基金征收标准不同，待遇水平差距较大。以2008年的新农合的筹资水平为例，新农合的筹资水平仅为城镇职工的十分之一，是城镇居民的三分之一，待遇水平也相应低于城镇职工、城镇居民。同时，由于新农合、城镇职工、城镇居民三项制度的政策制定是各区（市）县根据自身经济发展水平而定，所以导致各区（市）县之间的基本医疗保险待遇也不尽一致，进一步导致医疗保障城乡二元分割。

　　多层统筹，复杂而不便管理。以城镇职工基本医疗保险为例，在成都市行政区域内，既有省级统筹、又有行业统筹，既有市本级统筹、又有区（市）县统筹，统筹单位达23个。多层统筹的最大缺陷是造成多头管理，基金分散，抗风险能力弱。