经过十多年的努力，尽管制度覆盖面有了大幅增长，但同应当覆盖的人群相比，我们的覆盖面仍然是偏低的。由于制度覆盖面低，造成了制度内赡养比高。而制度赡养比高又形成基金支付的极大压力。基金支付压力大，不仅使个人账户无法做实，也缺少压低缴费率的空间。缴费率居高不下，新的参保人群进不来，尤其是农民工大多游离在基本养老保险之外。于是周而复始，基本养老保险制度发展陷入了困境。

　　这一个怪圈造成了三大问题，一是政府补缺口的投入日益增多，财政负担加大；二是个人账户空账规模仍在不断扩大；三是应参保未参保人群数量十分巨大，扩大覆盖面的任务很艰巨。企业和个人逃漏缴费及不参保的现象存在时间越长，越不利于形成良性的参保意识。

　　以上海市为例，1993年制度建立之初有165万老人未缴费就进入制度，当时的资金平衡靠高缴费率维持。到了2010年领取养老金人员已达350万人，这350万人平均计发养老金的年限达到30年，而这些人群是逐年增加的，越早退休的，视同缴费年限越长，以匀速计算，已退休的中人平均缺少20年以上的缴费。

　　此外尚有300多万人是有视同缴费年限的中人，尚未领取养老金，虽然这些人群未缴费年限逐渐缩小，但集纳起来仍是一个巨大的数据。在这种情况下，上海基本养老保险虽然统筹费率高，但连年出现巨额赤字也就不奇怪了。

　　再看新型农村社会养老保险试点的进展情况。由于新农保没有视同缴费年限这一转轨成本，制度设计上又由政府承担基础养老金支付责任，在个人账户设计中又有政府补贴、集体补助的政策。2009年到现在一年多的时间，覆盖面扩大得何其迅猛。中央确定的试点加上各地自费试点参保人数已经达到1.3亿人。而且只要形成个人账户，就全部是实账，制度上就不存在账户做空的机制。

　　城镇职工养老保险和新农保有着诸多不同，城镇职工养老保险制度的复杂性要大得多，但作一些简单对比，我认为还是可以引起我们的思考。

　　转轨成本的落实须细化

　　城镇职工基本养老保险制度的转轨成本由政府承担写进了《社会保险法》，但只是原则性的表述。

　　要落实这一条，解决城镇职工基本养老保险制度转轨成本还必须做出细化的规定。在考虑细化规定时，必须注意规定的公平性、可操作性与制度完善的相关性。

　　确定计算转轨成本的公平规则。对具有视同缴费年限人群全面覆盖。视同缴费年限是依据国家工龄政策确定的，是职工在我国实行社会保险制度前的一段经历。应该一视同仁，而不以职工现在的身份归属来区分。