我国养老保险制度有待完善

　　中投顾问提示：日前发布的《中国养老金发展报告2011》披露了一些数据，从这些资料来看，我国城镇基本养老保险制度在扩面征缴、基金管理和待遇发放三个环节上存在一些问题，归纳起来，可被认为在财务可持续性上面临的三个结构性挑战问题。

　　最新财政金融周刊欢迎下载！>>

　　日前发布的《中国养老金发展报告2011》披露了一些数据，从这些资料来看，我国城镇基本养老保险制度在扩面征缴、基金管理和待遇发放三个环节上存在一些问题，归纳起来，可被认为在财务可持续性上面临的三个结构性挑战问题。

　　扩面征缴———正规部门与非正规部门之间的收入来源结构变化。

　　我国城镇职工基本养老保险制度（以下称简城镇制度）建立于上世纪90年代初，初期的参保对象主要为国有企业职工。随着制度扩展，非国有、集体企业等逐步被纳入到制度中来，相应的征缴收入来源结构也发生了变化。“十一五”期间，来自非正规部门参保人员的比例逐年上升，至2010年末，以“个体身份”参保者人数为4210万人，达到参保总量的21.7%。这成为“改善参保状况的重要原因”，来自非正规部门的参保者扩大了制度覆盖，增加了缴费收入，这部分群体的年龄结构相对年轻，从整体上降低了制度赡养率。

　　“十二五”期间，非正规部门就业人员将是扩大城镇制度覆盖面的重中之重，主要基于以下几点考虑。一是随着《社会保险法》的出台，征缴力度不断加大，目前正规部门已基本上做到“应保尽保”，扩面的潜在空间不断收缩；二是部分中小企业职工、个体户和灵活就业者也已被纳入制度覆盖范围，但由于城镇制度门槛较高，缺乏吸引力，非正规部门中仍有很高比重就业人员未加入制度；三是非正规就业部门人员具有工作不稳定、收入水平低以及流动性强等特点，在保费征缴上存在一定困难；四是目前各省份之间基本养老保险基金结余的地区性差异现象，也说明非正规部门就业人对于制度增收的重要性。一般来说，流动人口规模越大的省份，养老基金的结余情况越好。2010年全国城镇制度征缴收入扣除养老金支出的年度结余为657.4亿元，其中仅广东省就达405.9亿元，占全国结余的61.7%。

　　从收入来源角度分析，将非正规部门就业人员纳入制度，是实现财务可持性的关键因素之一。2010年，我国城镇就业人数为3.33亿人，但参保职工数量仅占58.3%，也就是说仍有超过1/3的人员未加入。当年外出农民工为1.53亿人，大多数也未加入城镇制度。这些未参保群体可被看作为扩面的“优势资源”，他们一旦加入，将在短期内对制度收入形成巨大贡献。问题的关键在于，如何设计缴费门槛较低，且具有激励性和便携性的制度结构，吸收非正规部门就业人员加入，需要从战略高度上重新考虑养老金制度的改革思路。

　　基金管理———存量增加与保值增值之间的结构性矛盾。

　　“十一五”以来，城镇职工基本养老保险基金累计结余快速增长，至2010年已达15365亿元，相比2006年增加近1万亿元，年均增速超过20%。基金结余快速增长主要有两方面因素：一是征缴收入的大幅上升。在“十一五”期间，来自企业单位的基金征缴收入年均增长率高达21.9%；二是各级政府对基本养老保险基金的财政补贴。由于城镇制度基金管理实行地方统筹，不少省份基金出现收不抵支，靠中央和地方两级财政进行补贴。2006年以来，历年财政补贴额呈不断上升态势，在至2010年的5年期间，累计补贴额高达7165亿元，占到全国基本养老保险基金累计结余的46.6%。

　　巨额的结余资金为基金管理带来挑战，面临的突出矛盾是积累存量与投资收入增量间的比例关系失调问题。以2010年为例，全年城镇制度基金征缴收入为11110亿元，占基金总收入来源的82.8%；政府财政补贴为1954亿元，占比为14.6%；而利息收入仅274亿元，占比仅2%，可以说对基金增值的贡献率微乎其微。

　　长期以来，鉴于监管体制不够完善、金融市场发展不成熟等条件限制，我国一直严格限制基本养老保险基金的投资渠道，投资对象局限于银行存款和国债。随着养老保险基金积累的快速增长，保值增值形势越来越严峻。

　　以2010年为例，全国1.5万亿元的基本养老保险基金分散在各省，由于90%存入银行，10年来年均投资收益率不到2%，低于年均通胀率。这种情况长期发展下去，基金贬值将对制度账务可持续性构成巨大威胁。因此，尽快出台基本养老保险基金的投资管理办法迫在眉睫。

　　从全球经验看，许多发达国家在现收现付制发展成熟前，利用制度的收支结余建立起养老储备基金，通过一定的投资渠道来实现增值，这是一种解决制度可持续问题的战略举措。我国目前处于人口红利尾期，在步入人口老龄化加速期前，如何把握机遇，做大做实养老储备，建立健全养老基金的投资管理体制意义重大。

　　待遇给付———低替代率水平与高缴费负担之间的结构性不平衡。