从“双轨制”下的利益冲突看我国养老保险制度改革

　　──访中国人民大学教授郑功成

　　养老金双轨制成了近两年的热点话题。双轨制指不同工作性质的退休人员实行不同的养老金制度：政府机关和事业单位退休实行由财政统一支付的退休养老金制度;而企业职工则实行由企业和职工本人按一定标准缴纳的“缴费型”统筹制度。是什么使企业职工和机关事业单位人员退休后，养老金存在明显差异，又当如何突破？“双轨制”将如何改革？记者就此话题采访了中国人民大学教授、中国社会保障研究中心主任郑功成。

　　记者：我国2006年施行的《公务员法》第七十九条规定，公务员退休所需经费，由国家财政予以保障。您认为，当初这样的制度设计是出于什么样的考虑？

　　郑功成：我记得当年参与审议《公务员法》时，大家关注的主要是公务员的界定、考录、职责等问题，对社会保障倒没有太多讨论，这主要是大家觉得公务员的社会保障应通过专门立法来规范，同时，在渐进改革的大背景下，机关事业单位的养老保险制度改革都没有经过试点，要在立法中明确几乎不可想象。我个人多次参与过《公务员法》的立法调研、讨论和全国人大常委会对《公务员法》的二次审议，对公务员的社保制度改革亦提出过相应的立法建议。但该法确实留下了一些缺憾，如未能明确公务员养老保险制度的改革目标与方向。

　　记者：养老金的双轨制在当下还是否有它的合理性？公务员退休金基本水准需要与企业持平吗？

　　在“双轨制”下，企业职工和机关事业单位人员退休后,养老金存在明显差异，您如何看待？

　　郑功成：当然，这一现象是历史遗留问题，即在“摸着石头过河”年代里的渐进改革，往往是针对某一地、某一行业、某一群体先进行改革试验，然后再逐渐扩展，这种改革不可能是成熟的改革。我国企业职工养老保险制度改革始于20世纪80年代中期，1995年正式建立统账结合模式的养老保险制度，但并未对机关事业单位退休制度同步改革，此后的养老保险改革也一直围绕着职工养老保险制度进行，近几年又增加了农民、城镇居民养老保险等，而机关事业单位退休制度一直停留在原地并延续着以往的做法。

　　需要指出的是，当前两大群体养老金待遇悬殊并不是两个制度并存的必然结果。因为世界上许多国家基于对公职人员受财政供养与队伍稳定的特点，为了方便管理与控制，通常也是单独建立制度，德国、日本等国甚至在职工队伍中也存在着多元制度安排，但不同制度安排的养老待遇差距极小，从而并未构成不同群体之间的矛盾冲突源。因此，理性地看，当前问题的关键不在“双轨制”而在最终的待遇差距。