养老保险关系转移接续影响亿万人生活

　　中国目前的基本养老保险制度存在着这样那样的问题，既有外部环境制约的因素，也有内部设计的原因。其中，便携性损失、覆盖面狭小、制度碎片化等缺陷，暴露出制度设计存在值得关注的公平性问题。现在，《暂行办法》的实施，基本弥补了三个缺陷，实现了制度建设上的三大进步，已成为深化制度改革的标志性事件。

　　国务院日前转发并实施了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。这是中国现代社会保障制度史上一件具有标志性意义的大事，将对经济社会的稳定产生深远影响。综观《暂行办法》，它在目前的制度框架下，基本解决了流动人口的社保关系异地转移与接续问题，既有历史意义，也有现实意义。不过，这个《暂行办法》也带来了一些值得深入思考的东西。

　　一，我国人口流动发展趋势与社保转续难问题

　　1．人口流动与人口流动的增长

　　人口流动是实行市场经济的产物之一。由于国情不同，在国外学者那里，只有人口迁移和迁移人口这两个概念，没有人口流动和流动人口的概念。中国之所以使用人口流动这个概念，是为了区分现行户籍管理制度下人口异地移动时户口手续是否随之变动。人口迁移是指户口手续随之相应迁移。而人口流动则没有户口迁移手续的相应变动，即是指离开常住户籍所在地、跨越一定的行政辖区、因故前往他地滞留暂住并不时回返的人口群体。

　　对人口流动概念的这些界定已被很多学者所认同。所不同的只是，一些学者对人户分离的流动人口代之使用一些其他概念。例如，有学者称之为“非正式迁移”，也有学者称之为“准迁移人口”，还有媒体称之为“暂住人口”、“外来人口”等。也有学者将流动人口分为改变户籍的“永久性人口迁移”和没有改变户籍的暂时性迁移的“狭义人口流动”，还有学者认为人口的迁移和流动很难严格区分，故使用“流迁人口”。

　　简言之，人户分离在人口流动中本来已成为冲破户籍制度的一个“解决方案”，并为城市化发展作出了巨大贡献。但是，当户籍因素引入和延伸到社保制度设计时，它就在社保制度之内人为地建立起一个城乡分割的藩篱，把本应体现公平正义的社保制度分成不同等级，使本来在经济收入和社会地位等许多方面已经介于城市人口和农村人口之间的流动人口，被牢牢地锁定在歧视性的另类，使流动人口与市场经济的矛盾尖锐化，并对城市化进程和全国统一大市场的形成制造了障碍。

　　改革开放以来，我国流动人口的绝对数量逐年增长，1980年全国离开户口所在地外出打工的流动人口大约不到200万人，到2009年则发展到约2.3亿人。30年时间里增加了110多倍。目前流动人口已占总人口的18%。例如，在1982年“三普”时，常住地与常住户口登记地在同一县、市的人口数量为98．86％，到1990年“四普”时则下降到97．37％，常住地与常住户口登记地不一致的人（指常住户口在外县、市并已离开户口登记地一年以上的人和常住户口待定的人）由1.13％上升为2.61％。如此规模宏大的人口流动现象，在中外历史上均是罕见的，已成为当今世界一大奇观。

　　2．社保制度转续难与农民工“退保潮”

　　我国城镇社保制度发端于国企配套改革。建立在户籍制度基础之上的城镇社保制度设计，在城乡二元结构和东西部二元结构的约束下，明显带有国企的烙印，不适合只能选择非正规部门大规模流动人口和城镇灵活就业的人口。其中一个最大问题就在于便携性很差，为人口流动带来困难。

　　而流动人口几乎可以说是农民工群体的同义语。这样，社保制度就成为农民工异地打工流动的桎梏，成为形成全国劳动力市场的障碍。而“退保”就成了当今中国独一无二的现象了。

　　所谓“退保”，是指农民工在离开本地到异地打工时，终结在本地的养老保险关系，一次性地将其养老保险个人账户存储额中个人缴费的部分（大约相当于雇员和雇主全部缴费的1/3）退给本人，而雇主缴纳的部分(大约2/3)就完全留给了本地,这就是“便携性损失”。

　　农民工退保潮始于2002年的珠三角。据统计，2002－2006年广东省共办理农民工退保785万人次。其中，“毛退保率”（农民工退保人数/全省参加基本养老保险总人数）逐年攀升，从2002年的7.17%上升到2006年的11.18%，而“净退保率”（农民工退保人数/全省农民工参加基本养老保险总人数）2006年高达31.25%（220.45万人退保/全省当年共有705.74万农民工参保）。

　　据笔者初步测算，在2002-2007年的六年间，仅广东省的便携性损失至少高达700亿元，这些损失沉淀在广东，大约占广东省养老保险基金累计余额的三分之一左右。当然，广东省一个省份农民工流入的数量就占全国跨省流动的四分之一，情况有些特殊。由此可以大致推算出全国农民工为打工地养老保险基金作出的巨大贡献。

　　而对农民工来说，沉淀在打工地的社保基金无疑就是一种损失。但如果不选择退保的极端方式，他们的个人账户的积累也会完全丧失。对农民工而言，养老保险转续难导致的便携性损失是制度设计不合理和制度歧视的结果。农民工由此成为制度的牺牲品，退保潮由此成为全社会关注的焦点，就和转续问题有关。

　　二、《暂行办法》出台是深化制度改革的标志性事件

　　由于种种原因，中国目前的基本养老保险制度存在着这样那样的问题，既有外部环境制约的因素，也有内部设计的原因。其中，便携性损失、覆盖面狭小、制度碎片化等缺陷，暴露出制度设计存在严重的公平性问题。而《暂行办法》的出台，弥补了这三个缺陷，完成了三个制度跨越，实现了制度建设上的三大进步，已成为深化制度改革的标志性事件。

　　1．制度建设上的“三大进步”

　　第一，在一定程度上还原了制度公平，恢复了法定的养老权益。解决养老保险关系转续是一件利民生、顺民意、解民情的大事。在经济待遇方面，从制度源头上一举解决了异地就业养老关系跨省转续中多年存在的“便携性损失”痼疾，使中国社保制度从此走出了由统筹层次低下导致的“便携性陷阱”。它还保护了跨省流动就业参保缴费和间断性就业的养老权益，确保了农民工享受同城镇企业职工一样的养老保险待遇，在促进制度公平上是一个进步，并在一定程度上还原了社保制度的公平属性。

　　第二，为扩大覆盖面打开了一个通道。现有的社保制度在城镇正规部门已基本实现了应保尽保。但其死角和难点在于流动人口和城镇非正规部门。例如，2006年参加基本养老保险的农民工人数为1417万人，2007年1846万人（其他年份无数据）。由此推算，跨省流动农民工参保率大约为13％。究其原因，是转续难制约了农民工和城镇灵活就业人员参保、长期内难以扩大覆盖面的主要制度障碍。

　　一国的社保制度如果长期不能实现应保尽保，其覆盖率仅占其经济活动人口的四分之一，其合法性将受到社会质疑。现在，《暂行办法》为农民工和城镇灵活就业人员参保打开了一个横向通道，拆除了主要藩篱，敞开了一扇大门，为实现2020年实现全覆盖克服了一个制度难点，成为制度建设史上的一次飞跃。