《意见》规定，年满16周岁不满60周岁，不符合城镇企业职工基本养老保险参保条件，且具有本市正式户籍的城乡非从业居民，可参加城乡居民基本养老保险。
初始参保年龄从18岁调整到16岁一时引发“提前缴费”、“变相延迟退休”的议论。
不过，中央财经大学社会保障研究中心主任褚福灵对记者表示，“16岁缴纳养老保险，在以前的老文件就已经规定了”，他奇怪的是为什么有的地方现在才开始实施。
根据2011年6月发布的《国务院发布关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》规定：年满16周岁(不含在校学生)、不符合职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民，可以在户籍地自愿参加城镇居民养老保险。
也就是说，在16岁到60岁退休的这几十年间，只要累计缴费满15年的，到法定退休年龄即可按月领取基本养老金。而且按照养老金发放标准，缴纳年限越长，累计资金越多，到法定年龄领取到的养老金也越多。
目前，我国以三种不同制度形成了养老保险的全覆盖，即城镇职工基本养老保险、城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险。
后两项制度均规定，年满16周岁、不是在校学生、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民和城乡居民，均可参加相应的新农保和城镇居民养老保险，覆盖了我国所有人群。
对于是否存在变相延长退休年龄，褚福灵表示，这就是制度设计，和延迟退休没有任何关系。
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