第三，未达到职保待遇资格条件时的退出机制问题。

　　自1997年全国统一的职保制度建立以来，职保基础养老金的领取资格条件一直严格地坚持15年缴费年限的标准，并推行具有惩戒性的措施：达退休年龄但缴费年限累计不满15年的人员，不发给基础养老金，且个人账户储存额一次性支付给本人，终止基本养老保险关系。对于很多就业质量不高、缴费年限不足的劳动者而言，这一规定导致其养老金权益面临较大风险。幸运的是，《社会保险法》完善了未达到职保待遇资格条件时的退出机制。除继续补缴至15年而获得职保待遇领取资格之外，参保者还可以选择由职保转入新农保或城居保。《城乡养老保险制度衔接暂行办法》的制定则旨在提供具体的解决方案。

　　整合了三大保险体系

　　尽管职保与新农保及城居保的基本养老金都采用了基础养老金和个人账户养老金的结构，但是由于资金筹集和待遇计发办法的差异，其政策属性并不相同。一般而言，职保的基础养老金由用人单位的社会保险缴费支持，采取社会统筹、现收现付的财务模式，其计发办法具有缴费确定制的色彩，计发基数由在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值确定，替代率水平等于实际缴费年限确定。而其待遇资格由退休年龄和缴费年限来确定。这是一种典型的就业(收入)相关的社会保险制度安排。

　　新农保和城居保在资金筹集、待遇发放等方面采用了相同的政策设计，只是考虑到城乡经济发展差异而设计了差异化的缴费等级。很多地方因此进行了制度整合，建立了城乡居民养老保险制度(简称居保)。虽然新农保和城居保在制度设计之初就着眼于城乡制度整合而复制了职保基础养老金和个人账户养老金的制度结构，但是其性质并不相同。一方面，新农保和城居保的个人账户由个人缴费、财政补贴以及集体补贴(新农保)来筹资，与职保完全由个人缴费筹资不同。另一方面，也更为关键的差异在于新农保和城居保的基础养老金实际上采用了非缴费型养老金的制度设计，由国家财政筹资、保持均等水平、并基于公民身份发放。所以，不管缴费与否，未参加职保的所有的非就业城乡居民都可以获得等额的基础养老金。因此，居保基础养老金也被有的文献称为公民养老金，或国民年金。

　　城乡养老保险制度衔接办法并没有将三大保险体系放在平行的位置，而是将新农保和城居保作为未达到职保基础养老金待遇资格条件时的退出机制。这种制度设计重构了三大保险体系的结构，并实现了制度整合。完成这种整合的关键在于居保基础养老金的非缴费型、最低养老金的制度属性以及其所蕴含的政府“兜底”责任。