最后，劳动力跨区域流动的结果。在改革开放的过程中，地区经济发展水平差距逐渐显现，大规模的劳动力跨区域流动随之产生。劳动力跨区域流动的突出反映就是外出农民工数量急剧增加。大规模的劳动力跨区流动对各省城镇职工基本养老保险制度的财务状况具有不可估量的重要影响。对于经济较发达地区，青壮年劳动力是净流入的，而且外来务工者参保率较高，因而会“稀释”城镇职工基本养老保险制度赡养率;但是，对于经济欠发达地区，青壮年劳动力是净流出的，而且外来务工者参保率较低，因而会“抬高”城镇职工基本养老保险制度赡养率。

　　《经济参考报》：应如何看待和评估半数省份养老保险制度收不抵支的现状？

　　郑秉文：前述关于导致基本养老保险财务状况失衡的四个因素是全国普遍存在的。因此，养老保险基金的支付能力存在差异性，这是必然的。即使在基金规模最大的广东省也存在着十分明显的失衡趋势，粤北养老保险财务状况十分糟糕，甚至需要补贴，而珠三角的财务状况就非常好。关键在于基金的收支核算层级，即统筹层次的问题。

　　在“分灶吃饭”的财政体制下，统筹层次越低，养老保险财务失衡地区的“外在化”结果就越需要外部的财政补贴；相反，统筹层次越高，养老保险制度失衡地区的“内在化”结果就无需财政补贴。例如，如果目前养老保险制度实行的是全国水平的统筹层次，半数省份收不抵支的问题自然就被养老保险制度内在化了，否则，收不抵支的半数省份就必须从制度以外获得财政转移支付。于是，半数省份养老保险制度收不抵支的事实，对于目前还没有实现全国水平的统筹层次而言，就是有意义的了。它意味着，一方面，广东等17个统筹单位积累的余额逐年提高，基金规模不断膨胀，但却不能用于横向调剂；另一方面，15个收不抵支的省份需要财政补贴，用于保证当期养老金的发放这就为财政带来了压力。但是，如果实现了全国统筹，15个收不抵支的省份的资金缺口就可以在全国范围内予以“内在化”，而无需财政补贴。

　　但是，由于中国养老保险制度始终没有实现全国统筹，地区间养老保险制度的财务差距便对财政补贴形成巨大需求。1998-2010年养老保险制度的财政补贴逐年增加，到2010年已累计高达1万多亿元，占当年年末1.54万亿元累计余额的2/3;占GDP比重逐年提高，从1998年占GDP的0.03%提高到2010年的0.57%。此外，如果养老保险基金投资效率低下，就意味着财政资金宏观运用效率低下，例如，2010和2011年养老保险基金投资回报率不到2%，远远没有跑赢3.3%和5.6%的通胀率。

　　所以，半数省份收不抵支的事实意味着，提高统筹层次是非常重要的。所谓统筹层次，是指养老保险缴费收入资金流的收入、支出、管理与核算的层级。虽然我们曾宣称全国都实现了省级统筹，但事实上，只有4-5个省份的资金流收支核算层级实现了真正意义上的省级管理，而绝大部分养老保险的统筹层次是县、市级，全国的统筹单位大约2000多个。因此，虽然有关方面曾宣布说2012年将实现全国统筹，但要在2012年实现资金流的全国水平的统筹管理，那是不可能的。

　　《经济参考报》：既然现在问题已经很严重，应如何解决半数省份收不抵支的问题？