充分认识“保基本”压力

　　即使不与机关事业单位平均养老金水平相比较，单看企业部门平均养老金水平，人们也有理由怀疑基本养老保险制度已经无法为满足所有退休者的基本生活需要提供保证。在1997年到2005年，基本养老金替代率从大约70%急剧下降至47.01%，已经远远低于当初设计的目标替代率。此后的年份里，尽管政府每年都大幅度提高养老金水平，但企业部门人均基本养老金的替代率还是处于不断下降之中，到2011年已经下降至43.38%。主要原因是，在2006-2011年，尽管企业部门人均基本养老金年均提高了13.18%，但城镇就业人员平均工资年均提高了14.88%。

　　基本养老金过低的替代率水平不仅已经造成了一些退休者的贫困化，还引起了很多参保者的忧虑，甚至形成了对基本养老保险制度可靠性的质疑。这种不安全感的间接影响也十分深远，比如它使得许多家庭不敢消费但又不清楚到底要储蓄多少才足够安全，严重动摇了政府扩大内需以促进经济增长的政策根基。展望未来，随着人口老龄化高峰的迫近，基本养老保险基金支出必然会急剧膨胀。而且，从2013年开始，将会产生第一批在新制度下缴费满15年的退休者，按照新制度的设计，他们的基础养老金替代率在20%左右，而个人账户养老金的替代率不仅平均水平可能很低(主要是因为多年来个人账户空账运行，资金没有获得合理的投资收益)，而且人与人之间差异很大。因而，对于处于下层的退休者，基本养老金替代率水平很可能低得可怜。因此，未来的“保基本”压力将更为突出，现在必须积极谋划，才能坚守“保基本”的核心目标。

　　坚守“保基本”的核心目标

　　为了坚守“保基本”的核心目标，需要从现在开始积极谋划。首先，需要在制度结构调整上付出努力，这需要尽快解决三个基本问题：一是需要建立一个支柱，以防止老年人贫困化。在短期内，可以考虑建立一个最低养老金保证计划，将来条件成熟时，也可以考虑向国民年金计划过渡。二是尽快破除“双轨制”，将机关事业单位并入城镇职工基本养老保险制度，消除两种制度下养老金替代率水平巨大差异所带来的社会不公。虽然养老保障双轨制从更大的程度上讲主要是带来了社会不公，但它对“保基本”也会有间接影响。比如，由于两者差距过大，不仅城镇职工基本养老保险的参与者会认为自己所享受的待遇过低，不足以“保基本”，而且政府会把大量财力花在机关事业单位养老保障中，从而可能影响政府对城镇职工基本养老保险的财政支持。三是尽快采取税收优惠等措施，发展企业年金等其他支柱，分担基本养老保险制度的压力。基本养老保险制度设计的目标替代率是58.5%，也就是说，即使是实现了目标替代率，退休者所获得的养老金与退休前的收入相比也会有所下降，要想使退休后的生活水平不下降，就需要有其他养老金来源，这就需要发展企业年金等其他支柱。