尽管以基本养老保险、企业年金、商业养老保险为组成部分的养老保障体系框架逐步形成，但是各部分定位不准，各自功能发挥不好。需要从明确定位、理顺关系、政策支持、加强监管等方面加以改进。
一、基本养老保险定位：扩面和降低标准
只有明确基本养老保险定位和保障范围，补充养老保险才具有发展空间。人人享有基本养老保险，是公共服务均等化的内容。它是政府的基本责任。基本养老保险覆盖面要广，但为了减轻财政压力和企业、个人负担，其标准要适度。我国基本养老保险却与此背道而驰，存在覆盖面小、标准过高问题。享有基本养老保险具有严格的户籍和职工身份的限制。截至2006年底，参加城镇基本养老保险人数1。88亿人，约占城镇人口总数的33。42%。此外，近2亿农民工以及广大农民几乎都没有基本养老保险。基本养老保险是过去城镇养老福利办法的变种，其保障水平较高。为了维持现收现付制度的持续，政府试图不断扩大保险覆盖面，力争征缴足够的社保基金。但是过高的社会保险费率把很多企业和职工排挤在基本养老保险之外。一些城市社会保险费超过了职工工资的25%，远高于发达国家的一般水平。
在目前参保对象较快增加的情况下，基本养老保险基金基本维持收支平衡。基本养老保险标准过高，扩大覆盖面，会带来更大支付危机；不扩大覆盖面，全国80%以上的人口没有基本养老保险，会带来更大社会危机。解决这个两难既要扩大覆盖面，又要降低保障标准，一是坚持城乡、地区区别对待但全覆盖目标；二是坚持以省为统筹单位，按照当地城乡居民收入20%分别给城镇退休人员和农村老人发放基本养老保险金，发达地区可上调10%。三是把养老金发放与个人账户基金脱钩，个人账户仅是个人缴费记录。对过去参保职工的个人账户基金给予一次性补贴，对用补贴购买补充养老保险的，给予税收优惠。这有利于避免个人账户空账运行累积更大风险，又有利于消除企业和个人对社保的不信任。
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