在绝大多数国家，立法机构对企业年金制度中的补充养老计划制定了法律框架，明确了企业和雇主在补充养老保险制度中的法律义务；在政府税收制度中，一些国家也对商业保险公司执行的补充养老计划提供了一定程度的优惠措施。为此，近日记者采访了国务院发展研究中心金融研究所副所长张承惠博士。张承惠认为，目前在部分领域，社保与商业保险的边界日渐模糊，商业保险正在更大的程度上发挥社会保障的作用。因而，应为之提供更大的作用空间。同时，政府应通过政策支持商业保险公司更好地为社会保障体制服务，并应改善管理和监管，协调好商业保险和社保两种运行体制的关系。

　　一、国际借鉴

　　问：各国社会保障体制的形成均经历了一个漫长的时期，由于国情千差万别，各国的社保体制也各有不同，并无一个标准的模式。但这些改革的一个重要取向是市场化，即由过去政府包揽社会保障转向充分利用市场的力量和增加国民的自我责任。那么，这些改革的主要措施包括哪些？

　　张承惠：第一，在养老保险领域，减少政府在养老保障上的财务责任，改进养老保障运作制度，从现收现付向部分积累模式转变，从社会统筹向个人账户模式转变，最终建立一个多支柱（一般为三支柱）的养老保障体系。所谓三支柱，一是由国家依法强制建立，通过税收或缴费筹集资金，广覆盖、低水平的基本养老保险制度；二是国家依法推行，依靠企业和个人缴费筹集资金，通过个人账户管理的、完全积累式的补充养老保险制度；三是个人自愿购买的商业性养老保险制度。也有的国家在世行的支持下，抛弃了公共确定收益养老金体制，而用私人确定缴费体制取代之。采用这一方式的有阿根廷、玻利维亚、哥伦比亚、匈牙利、秘鲁、波兰、瑞典、乌拉圭等国家。

　　第二，在医疗保险领域，一是通过扩大缴费基数、取消不合理项目等措施减少财政压力；二是改变一般患者的费用负担方式，调整不同年龄阶段患者负担医疗费的比率。例如日本2002年医疗保险制度改革以后，工薪族患者自费负担的比率由20％提高至30％，工薪家属住院费自负担比率由20％改为3~69岁自负30％，同时自负担10％的对象也由改革前的70岁以上老人改为75岁以上老人。三是设立护理保险制度（例如1995年德国实施《护理保险法》，2005年日本引入护理保险制度），利用民间的力量扩大老人护理服务的规模。换言之，政府试图通过改革护理制度而将原有的福利制度转变为社会保险制度；四是改进医疗服务体系，例如使用更广泛类别的服务提供者提供医护服务；订立国民保健服务医疗机构及非政府医疗机构的服务质素标准；加强对医疗费用支出的监督管理，推行新的拨款机制，奖励高效率的服务提供者，等等。

　　第三，通过财政支持、减免税收等手段，建立巨灾保险机制，特别是巨灾保险的再保险机制。

　　上述改革对商业保险的影响是深远的。由于从政府包揽养老、医疗等转向更多地利用市场机制实现对国民的保障，更加注重公共保障体制的效率，改革无疑需要商业保险机构来填补政府退出所造成的空间，并在提高资金使用效率方面发挥更大的作用。

　　问：那么，国外政府在支持商业保险公司发挥作用上的主要做法有哪些？

　　张承惠：为充分发挥商业保险公司的作用，促进保险业发展，不少国家的政府都采取了一些支持措施，如税收优惠、财政投入等。

　　首先，扶持商业保险的税收政策在税收支持政策中，最著名的是美国的401k计划。该计划是由雇主建立的、可以为雇员提供税前缴费的养老金计划。参加该计划的企业和雇员的缴费可以在规定的限度内从应税收入中扣除，雇主所缴保费和养老金的投资收益享受税收递延的优惠政策。由于养老金延续的时间很长，税收递延政策给雇员带来的利益相当可观。

　　日本对消费者购买寿险和财险（包括人身伤害险、医疗费用险、看护费用险等）部分险种所支出的保费都有一定额度的免税扣除。例如企业为员工购买的寿险保费可计入亏损，企业为本公司资产投保的火灾保险、机动车保险的保费可计入亏损，企业为员工购买的医疗保险在一定条件下可全额作为亏损处理等。日本还为保险公司提供了税收政策优惠，例如对部分或全部责任准备金免税。包括普通责任准备金、返还保费储备金、支付储备金、巨灾储备金、地震风险储备金、交强险强制公积金等。

　　其次，支持商业保险发展的财政政策外国政府为促进和保护保险业发展的财政支持方式主要是：

　　第一，当保险公司面临商业无法承受的巨大风险时，由国家通过财政拨款成为主承保人。

　　第二，当保险公司承保有较大风险难以分散，因而不能长期稳定地为国民提供保险保障时，有政府为之提供再保险。

　　第三，对农业保险提供保费补贴。对弱势产业提供保费补贴是各国的通行做法，目前对农作物的保费补贴一般在50％左右，家畜、果树也有比例不同的保费补贴。

　　再次，规范商业保险公司在社保体系中发挥作用的监管政策

　　智利等国的经验表明，无论是国有机构还是私营性基金管理公司都可能具有牺牲消费者利益为自己牟利的强烈动机，都可能出现违法违规活动。因此，在市场经济中如果政府要求商业性机构在社会保障体系中履行义务的话，就必须进行积极谨慎的监管，否则当事的各方就会找到逃避义务并捞取好处的多种方式。只有真正从保护投资者的立场出发，通过有效的制度和市场竞争，严格规范市场主体的行为，社保体系才能得到长足的发展。

　　基于上述理由，各国政府通常要对市场化运作的养老基金进行严格的监管，其监管内容，一是针对受托人的监管，包括受托人的成立方式和程序、受托人对投资管理人的选择过程、合约的制定程序和内容；二是针对投资管理人的监管，包括资质、投资方向、投资比例和绩效；三是对资金托管人的监管。美国401k计划的监管涉及各金融监管机构、国内税务局和劳工部。各金融监管机构的主要职责是对偿付能力、市场行为、公司治理、投资行为、信息等进行监管。国内税收局的主要职责是防止税收收入流失和税收待遇被滥用。劳动部的主要职责是确认计划发起人、计划参与者、计划本身的合格性，严格贯彻落实“非歧视”原则，监督受托人履行职责。