明确政府的基本保障责任是制度实现公平与效率双重目标的根本保证。一直以来，由政府主导的城镇企业职工养老保险制度结构改革以“统账结合”为基础，以发展多支柱为主要方向。新制度的初始目标是同时实现社会公平和经济效率，即通过发展“社会统筹”实现社会公平，设立“个人账户”促进经济效率。同时，通过补充和商业养老保险制度的实施，满足多层次的养老保险需求。但是，政府基本养老保障的定位不清、责任不明导致多支柱的体系难以构建，运行机制难以持续。而政府公务员和事业单位人员的养老保险改革，以及农村和城市居民养老保险制度建立过程对政府公共财政的依赖，更是表明在从“碎片化”向“大一统”发展进程中，政府基本养老保障责任的不可或缺性。同时，也只有明确了政府的基本养老保障责任，才有了制度的社会公平基础，才能够谈及制度的经济效率问题。个人账户与社会统筹的匹配比例、市场机制与政府机制的有机结合等问题才具备了研究的基础。
综合上述三大问题，无论是“碎片化”困境、转轨成本，还是新制度中政府的基本养老保障责任，其核心要点是在新旧制度转轨和新制度长久发展中政府职能的调整与政府责任的担当问题。中国30年的经济高速增长和近20年的财政收入大幅提高，为政府养老保障职能的调整与完善提供了可靠的资金保障，那么政府养老保障职能的调整将沿着怎样的路径进行呢？这不仅受到一个国家经济发展条件的限制，更为重要的是要受到政治条件与政治环境的制约。
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