从20世纪80年代中期开始的中国社会保障制度改革，终于在世纪之交出台了《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》、《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》、《失业保险条例》、《社会保险费征缴暂行条例》（以上为社会保险制度）、《城市居民最低生活保障条例》（社会救助制度）、《中共中央、国务院关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》（特殊时期的特殊制度）等一系列法规文件，构筑了一个以养老、失业、医疗三大社会保险制度和社会救助制度（最低生活保障制度）为骨架的中国城镇社会保障体系的雏形。

　　一、现阶段养老保险的制度缺陷

　　养老保险制度的现行模式是“统账结合”。制度设计的目标是把现收现付制的社会统筹与储备积累制的个人账户结合起来，既体现社会共济，又体现自我保障。这样设计主要出于两个考虑：一是为了应付预计在2025年前后到来的人口老龄化高峰；二是为了适应市场经济的需要，配合国企改革，在国家、企业和个人之间形成合理的责任分担格局，但是，这种制度设计存在着误区。

　　1．为了推行“统账结合”，中国实行了“老人老办法，新人新办法”。对已退休的老职工，仍沿用现收现付的办法给付养老金，并且保持原来的水平不变；对尚在劳动年龄的职工则要建立个人账户。这就使正在工作的这一代，不仅要为已经退休的上一代人缴费，还要为自己未来的养老金向“个人账户”缴费。

　　2．中国企业养老全的平均工资替代率目前高达80％以上，几乎是世界上最高的。追根溯源，是因为中国的退休制度是在计划经济体制下形成的，城镇职工的工资只够吃饭穿衣。到退休时，仅维持本来就很低的生活水平。

　　表面看来，中国的社会保障制度也在向“三良柱”的方向努力。其实不然。一是我国政府承诺的基本养老保险目标过高，包揽过多，责任过大，甚至引发了兑现承诺的危机。另外职业退休金和个人养老储蓄缺乏立法保障，无法规范操作。归根结底，中国现行的养老保障制度还是一个支柱———政府保险。

　　在中国，社会保障改革仍然只有政府一家有积极性，企业和个人由于缺乏相应的政策引导，都还没有找到自己的位置，社会团体更是要耐心等待政府的号令。但是，如果没有全社会的积极参与，保障的社会化就不可能形成，所谓社会保障最终也只能是政府保障。

　　二、大力发展企业补充养老保险制度

　　对多支柱的养老保险体系有多种解释。具有普遍意义的解释来自世界银行专家，即三个支柱的设计。第一支柱是由国家依法强制建立，通过税收或缴费筹资的，现收现付确定给付的，广覆盖（全体就业人员或全体公民）、低水平（工资的15％－25％）的基本养老保险制度。第二支柱是国家依法强制推行，依靠企业和个人缴费筹资，通过个人帐户管理的，养老金待遇与缴费挂钩的（工资的40％－50％）完全积累的补充养老保险制度。第三支柱是个人自愿购买的、商业性的养老保险，用以改善老年生活。