何文炯指出，在现行的社会养老体系下，不同的人群适用不同的社会养老保障制度，且不同的制度之间难以衔接，造成了各群体之间待遇的巨大差距。这就是所谓的社会养老保险制度“碎片化”。

　　按现行养老制度设计，职工基本养老保险制度覆盖企业、企业化管理的事业单位和民办非企业单位，以及城镇个体劳动者和灵活就业人员；退休保障制度覆盖国家机关、事业单位中的正式在编职工；土地被征用人员社会养老保障制度覆盖依照一定规则土地被征用的人员；农村社会养老保险制度覆盖农村居民。

　　刘昌平认为：“不同的养老保险制度并存，必将增加管理成本、养老保险关系转移接续成本，形成劳动力流动障碍。”

　　朱俊生则认为，只有减少制度之间的分割，才能为制度整合留有足够的空间，“这样既可以提高风险分担的效率，也可以降低管理成本，促进筹资的公平性，提高社会养老保险制度的可持续性。”

　　破解利益壁垒是最大难题

　　何文炯认为：“实现不同社会养老保障体制的"并轨"，最大难点在于群体间的利益协调。”

　　朱俊生说，按照目前的事业单位养老保险改革试点方案，制度的并轨意味着要向职工养老保险制度看齐，在职业年金制度及其保障水平没有明确的前提下，改革会降低原有的机关事业单位退休人员的保障水平，显然会受到抵制。

　　分析人士指出，当今我国养老金的社会平均替代率（劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率）已经由1997年的76.3%下降为2009年的46.8%。在这种情况下，改革应是提高企业退休职工待遇，缩小企业与机关事业单位养老保险的待遇差距，实现二者制度的统一。

　　何文炯建议，可尝试建立覆盖全民的年金制度，政府对于每一个到达退休年龄的公民统一发放养老金，其资金通过税收实现，其标准按照退休后居住地生活水平确定。同时辅之以个人账户制，工薪人员强制参加并缴费，其余人员（含农民、自由职业者）自愿参加和缴费。这样可以把政府的责任限制在一个合理的水平之内，以保障全体国民的基本养老。

　　刘昌平也建议，针对公务员、事业单位工作人员和企业人员的不同身份，可分别建立公务员年金、事业单位年金和企业年金作为补充养老保险制度。同时，统一所有基本养老保险的替代率标准。

　　刘昌平认为，养老保障制度改革是一个渐进的过程，“在企业改革完成后，下一步将是事业单位改革，然后是机关体制改革。相应地，养老保险制度改革也存在这样一个过程。”

　　专家表示，我国人口众多，经济发展水平不平衡，设计统一的、覆盖全民的社会养老保障制度并非易事。应当坚持平等原则，从实际出发，统筹兼顾，稳步推进，放眼未来，最终建立一套科学、规范、统一的社会养老保险体系。