“双轨制”伴生着三个问题：一是筹资环节，企业职工要缴纳养老保险费，而机关事业单位不需缴费，这是个人义务方面的不公平；二是基金财务管理环节，职工基本养老保险采取统账结合模式，机关事业单位采取现收现付模式，前者受缴费多寡与基金收益的影响，后者可以旱涝保收；三是待遇发放环节，职工基本养老金待遇随物价上涨等因素而调整，而机关事业单位退休待遇却与在岗者工资增长直接挂钩，前者符合养老保险制度保障退休人员基本生活的初衷，后者显然增加了退休者直接分享国家发展成果的福利份额。这样，两个制度下的人群的养老保险权益日益失衡，待遇水平差距日益扩大。

　　当前机关事业单位退休待遇与企业职工养老金待遇的差异，当然不具有合理性。纵观世界，各国的法定养老保险制度都是基于促进公平而非放大不公而设计的，不可能出现不同群体相差几倍的现象。当然，公务员退休制度改革也不是简单地等同于要与企业持平，而是应追求同一代人的平等。既要避免同一批老年人因在机关事业单位工作或在国有企业工作而出现养老待遇悬殊的现象，也不应当让同一批年轻人因到不同岗位工作后再继续着以往养老待遇悬殊的现象。

　　记者：您认为改革双轨制需要突破哪些问题？

　　郑功成：不能说政府未做任何努力，而是这种努力尚未见到切实的效果。之所以改革难以取得突破，我认为阻力来源于两个方面：首先当然是机关事业单位不情愿放弃待遇优厚的退休制度，现行做法甚至还在让年轻一代继续传承，这应当是高校毕业生报考公务员热的一个重要原因。其次也有准备不足的原因，如事业单位是中国特色的组织，其中既有公益的也有赢利的，在未能合理分类并理顺其与国家财政关系的情形下，要顺利推进养老保险制度变革显然不可能；再如机关事业单位自新中国成立以来就是一个整体，其工作人员都是依靠国家财政供养的国家雇员，现在要将其分割开来，让事业单位向企业看齐，公务员继续不动，这种取向不仅不能真正化解当前“双轨制”下的矛盾，还会增加事业单位工作人员与公务员的新的利益冲突。此外，缺乏合理的改革方案，亦是导致这几年来呼声很高、行动迟缓的重要原因。

　　二

　　记者：今年两会期间，您做客人民网强国论坛的时候提出了一个“三步走”的改革方案，为什么不能一步到位？您说的三步走的第一步又如何实现？

　　郑功成：作为专业研究者，我不仅注意到许多人对“双轨制”的批评，而且收到过不少正在遭受不公待遇的企业退休人员的来信，他们要求将两种制度合并成一种制度的主张与我的专业理念是完全一致的，这就是要缩小养老待遇差距、实现养老保障权益公平，最终建立起平等的、统一的国民养老金制度。然而，基于现实，基于过去5年事业单位养老保险制度改革并不顺利的客观事实，理性告诉我，所谓“一步到位”可能等于遥遥无期。因为这两个制度无论是筹资机制、财务机制还是待遇调整机制都完全不同，要一步整合成一个制度根本无法取得共识，路径依赖的惯性要改变并非易事。因此，我关注的是此事不能再等待了，而是应当尽快积极、理性地行动起来，而分步推进制度变革可能不失为可行之策。否则，再过五年也难有进展。我的基本主张概括起来就是在人民网与网友交流过的观点，即机关事业单位养老保险制度改革刻不容缓，与其数年来坐而论道，不如立即起而行动。

　　尽快推进改革是基本出发点，而分步走可能会极大地减小阻力。第一步是尽快为机关事业单位建立公职人员基本养老保险制度，让其工作人员承担相应的缴费义务，同时实行统账结合财务机制，即先实现与企业职工义务平等与财务机制统一的目标。第二步是对其待遇进行结构分解，即将退休金分解成基本养老保险金与职业年金，用双层结构替代单一层次，其中的基本养老保险金与企业职工基本养老金相同，职业年金与企业年金相对应，逐步降低机关事业单位工作人员的基本养老保险金，使之与企业职工基本养老保险金待遇接近。第三步是放弃机关事业单位退休金与工资增长挂钩的机制，代之以与企业职工养老金计发办法一样的机制。至此，导致两者之间差距的因素就消除了，制度并轨也就水到渠成了。当然，在推进机关事业单位养老制度改革的同时，我认为还应对企业退休人员特别是那些原来与机关事业单位工作者具有相同身份与工资水准的老年人给予相应的补偿。这一方案最早源于我在2008年前主持完成的《中国社会保障改革与发展战略》报告中，如果前几年按这样的思路推进，现在或许已经走完第二步而进入第三步了。