长期以来，中国推行“重城市、轻农村”的城乡二元结构。这造成在社会保障制度体系改革过程中，各级政府分担城镇居民的社会保障制度的改革成本，而农村却自我负担。
“城乡之间实行不同的制度设计，”宋晓梧说，“以基本养老保险制度为例，城乡在建构理念和制度模式上完全不同，城市强调风险共担和社会公平，充分体现社会保险原则。
社会统筹和个人账户相结合；农村则实行土地保障和个人养老金账户相结合，突出个人的养老保障责任。这一切表明，改革尚处于探索阶段。”
对于机关与企事业单位的差距，“主要在于制度分割，”宋晓梧说，以基本养老保险为例，企业实行企业和个人共同缴费的社会保险制度，养老金待遇与社会平均工资水平、个人退休前工资水平以及个人账户积累额相关。机关事业单位则实行既不实行社会统筹也不建立个人账户的福利性质的制度，其养老金待遇与本人退休前的工资收入挂钩。
虽然，根据国发(1998)44号《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，机关与企事业单位一样，要全部实行城镇职工基本医疗保险制度。但是，这一规定在实施层面依然“知易行难”，中央国家机关、大多数地方政府机关和很多事业单位仍继续实行公费医疗。
在平衡城市职工和机关事业单位养老保险方面，中国2009年曾经推动改革，旨在使事业单位人员养老金大幅下降至企业水平，但是，这种“拉高就低”且撇开机关单位的改革至今依然踯躅难行。
“国家机关公务员和事业单位的养老保险制度改革必须统一推进，不能再一块块分开考虑，”宋晓梧说，“十年前机关事业单位和企业之间的差距不过1倍，目前达到了三四倍，是拉高就低，还是拉低就高？现在进退两难，但越拖越难！”
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