漏洞缘于相关立法的滞后。

目前国家尚未出台规范全国社保基金管理的法律，只有两个部委颁布的法规，即财政部和人力资源和社会保障部于2001年12月13日公布的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》(以下简称暂行办法)，和2006年3月14日财政部、劳动和社会保障部、中国人民银行颁布的规范社保基金境外投资运作的《全国社会保障基金境外投资管理暂行规定》。

由于暂行办法是2001年以财政部和当时的劳动和社会保障部两部长令的形式颁布的，因此，立法层次低，不利于确保基金安全。同时该办法针对的是基金的投资运营，对诸如基金的战略投资性质、筹资及支取、社保基金理事会的性质与定位等重大问题未作出合理适当的规定，保障措施少。

这些法律规范上的疏漏，进一步激化了长期以来的一对矛盾：社保基金如何在保值与增值之间取得平衡？

负责管理全国社保基金的全国社保基金会成立于2000年，该机构直辖于国务院，定位为机构投资者，而非行政机构，现任负责人为财政部原部长戴相龙。这也是中央政府试图采用市场化方式管理社保资金的最早尝试之一。

目前全国社保基金会管理的资金主要包括三个方面，分别是全国社保基金，国内9个做实个人账户试点省的个人账户基金，以及原行业统筹企业基本养老保险基金。其中，全国社保基金占据大头，后两部分均划入基金中统一管理。目前社保基金主要依靠财政划拨，主要有国有股减持划入的资金和股权资产、中央财政拨入资金和彩票公益金。

全国社保基金自成立之初，就将“保值”列为第一目标，但是在“增值”的压力下，其投资范围也由最初的仅限于银行存款、国债，逐步扩大到股票、基金、企业债、金融债等投资风险相对较高的领域。全国社保基金会曾规定证券投资基金、股票投资的比例不高于社保基金总额的40％。

德圣基金研究中心首席分析师江赛春在接受《中国新闻周刊》采访时称，全国社保基金尽管定位上强调安全性，但是实际操作中常常让位为收益优先。这种收益优先体现在投资上，就是加大对高风险高回报产品的投资。

据新华网报道，全国社保基金2000年成立之初，股票和债券投资总额度不到19亿元，占当年总资产的2％。然而，到2005年9月底，这一投资额度就增长到1150亿元，占总资产比例也骤升至60％。

风险也就此埋下。年报显示，截至2008年底，受累于股市暴跌，全国社保基金会管理的资产总额从2007年的近6000亿元，缩水为5623.70亿元。

不过，全国社保基金理事会在发布2008年年报时表示，未来将控制投资风险，审慎进行股票投资，增加投资产品，改进对投资管理人的管理。据天相投资顾问有限公司统计，截至4月23日已披露基金一季报，社保基金投资组合，持股数量由2008年末的39914万股降至今年一季度末的36223万股。

近期种种迹象表明，全国社保基金倚重证券市场的格局将有所改变，基础设施和股权投资可能成为下一阶段的重点。

目前，全国社保基金已经参与了中国农业银行和国家开发银行的上市融资。在4月底召开的博鳌论坛上，全国社保基金会理事长戴相龙称，今年社保基金将至少选择3家到5家管理公司来扩大对私募股权的投资。