复杂的原因包括以下几方面———
其一，各地政策不统一。1998年颁布的有关文件只做了原则性规定，各地的实施细则是根据当地经济水平制定的，导致政策千差万别。大病险种设置不同、医疗保险费征缴比例不同、各地医药三大目录———药品目录、诊疗目录、医疗服务设施———也不一致。此种背景下，各地互相承认很难。
其二，异地的医疗机构不受参保险地政府管理，难免发生一些不规范行为：如冒名顶替住院、挂名住院、串换病种和药品、超范围用药、用医保卡购买日用品等。
其三，各地软件平台不一致。医改启动初期，国家对开发医疗保险信息系统、制发医保卡没有统一规范，各地都按本地实际建立信息系统。医保卡有的单独制作，有的和银行共用。
目前，除北京、上海、天津外，其他省市大部分均是以市或县为统筹单位的。统筹层次低，不仅难以对医疗保险进行跨区域的转移和管理，并且容易形成地方垄断。
一位管理人员告诉记者，各地医院都在争医保“定点”，因为被定在这个医院看病的人，实际上就被绑在这个医院了。医院争到参保的人越多，收入就越高。地方医疗机构为了不让医疗费外流，不到万不得已不给患者出医疗证明去其他医院求治。
“而在退休后户口迁入异地，也不能实现医保迁入。因为医疗关系是实行区域化管理。”深圳市社会保障局医疗保险处黎京雄科长进一步解释说，“如果全国人民都到深圳来看病，区域的医保基金会彻底崩溃。”
有关专家还将问题引申了一步：其他城镇居民———包括那些到异地工作的年轻人，也被异地看病中繁琐的报销程序困扰；农村新型合作医疗同样属于“地方粮票”，在外打工的农民即便参加了保险，也无法真正享受。此外，诸如养老保险、失业保险、工伤保险等多方面的社会保险项目，同样受严格的属地管理。而随着中国的人口流动的加剧，社会保障已成为继户籍制度后，另一个束缚迁徙的制度。
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