缺憾四：缺少法律支撑

　　事实上，解决社会保障目标的不确定性等问题，就要将全民社会保障制度、目标法定化和法治化，用以规范政府企业、乃至全社会的社保行为，包括公共财政的分配支出行为。

　　黑龙江省劳动和社会保障厅副厅长梁席民、社保专家陈仰东等在接受记者采访时谈到，建立市场经济社会保障以来，中央和地方政府出台了成千上万、千差万别的行政规定，其中最高层次的行政法规就是国务院制定的失业和工伤两个保险条例，其余多是行政部门的规章。宪法所定义的社会保障与有关条款，没有具体法律加以细化。中国未来要建立什么样的制度体系框架？从中央到地方都还在“摸着石头过河”、“试而不定”，基本没有清楚的法定描述。

　　社保无法可依表现在基层，主要是一些地方领导者决策的随意性和社会保险基金征缴、扩面的软弱。所以，需要抓紧研究制定符合国情和国际社会一般规则的社会保障法。通过立法，弥补当下社会保障政策的第四个缺憾——缺少法律支撑的问题。

　　记者在北京地坛医院采访了来自河北衡水的一名农村妇女，她患黄疸性肝炎住院，交了5000元钱。她丈夫估计妻子住上两周医院得花掉1．8万元，相当于全年收入的一半。这两位农民说，他们不知道什么叫医疗保障，也不知道怎样参加医保，也从未想过治病有人给“报销”。

　　大连理工大学博士宋悦华分析说，农民文化水平普遍低、信息不灵，加上农民有土地，所以他们大多数人不懂得社会保障是他们可以拥有的权利。类似的公民意识，一方面看对社会稳定有好处，另一方面看则对改变社会保障政策与现状有害。农民社会保障的需求将是大量的。政府应当尽早转变社保理念。

　　缺憾五：管理体制高度分散落后

　　社会保障体制高度分散落后，是目前社会保障政策存在的第五个缺憾。世界银行中国代表处社会保障专家于小庆说，中国社会保障体制高度分散是令人担忧的事情。人口老龄化使中国养老风险很大，但目前统筹层次却很低，有些地方是县级统筹，造成地区分割、企业与机关事业分割、劳动力就业市场分割。她认为，劳动部、民政部和卫生部等部门分别负责养老、低保和医疗保险等在管理体制上是有问题的。

　　记者在全国一些城市采访了解到，中国各地的社会保障经办体系建设参差不齐，经办机构的名称、职责、工作人员身份、基金征缴主体等都各自为政，在全国没有统一标准。尤其是征缴主体有的是劳动保障部门，有的是税务部门，人为因素制造的一些工作障碍，也给将来实现更高层次统筹埋下隐患。

　　虽然中央早就有文件要求、并提出社保体系实行垂直管理，但大多数省市都没有落实，依然分散。“为什么中央明确提出的政策不执行？我们基层干部怨气很大。”江西省一位基层社保干部很是不解。

　　据了解，目前社保上只有几个省份在实施省级垂直管理，很多省也早就提出垂直管理，但一直没有实施下去。一些基层干部反映，部分地方政府为了招商引资，对企业采取保护性措施，让企业少缴社保资金以降低企业经营成本，这给社保扩面带来一定困难，也给社保部门垂直管理制造了体制性的障碍。

　　在记者采访中，一些社保部门干部对税务征收多有怨言。他们认为，两者都是政府组成部门，做同样的征收工作，社保部门不能收管理费，税务部门征收却能提取费用？

　　黑龙江社保局干部赵秀芳说，现在个人欠缴纳社保问题很突出，税务部门征收，他们往往不知道谁缴谁没缴。比如齐齐哈尔市税务和社保部门配合不好，就给社保工作带来很大困难。“有的地方虽然出台措施奖励社保部门增收，但落实不到位，因为税务和财政部门是一家。”

　　于小庆认为，由于法律体系没有建立，社保资金依然是费而不是税，如果企业不缴纳，则无法通过法律的途径去执行，只能通过媒体等来促动。这些问题都应该进一步研究解决。

　　劳动和社会保障部社会保障研究所所长何平说，中国社会保险基金统筹层次太低、管理高度分散，难以进行全国调剂和均衡发放，是造成基金征收、养老支出和待遇享受等苦乐不均的一个体制原因。