目前在中国，有一部分“亦工亦农、城乡两栖”的农民工，有调查表明，这部分人大约有1.2—1.5亿之多。从某种意义上说，他们已经是中国“产业工人的重要组成部分”，是“当代中国经济建设的主力军”。他们的特点是：流动性很强，这就导致了一个问题，社会保险如何覆盖农民工以及在城市间流动迁移的流动人口。

　　农民工的养老保险问题的主要矛盾是农民工的流动与“块块分割”的现行养老保险制度之间的矛盾。参保的农民工一旦流动，其本应享受的养老保险待遇的“大头”就会被原参保地截留。具体而言，在现行社会保险政策中，有两点规定对流动人口和农民工极为不利：其一，在1997年国务院颁布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》中规定：“本决定实施后参加工作的职工，个人缴费年限累计满15年的，退休后按月发给基本养老金。”“个人缴费年限累计不满15年的，退休后不享受基础养老金待遇，其个人账户储存额一次支付给本人。”[1]其二，在2001年劳动部颁布的《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》中规定：“参加养老保险的农民合同制职工，在与企业终止或解除劳动关系后……根据农民合同制职工本人申请，将其个人账户个人缴费部分一次性支付给本人，同时终止养老保险关系，凡重新就业的，应重新参加养老保险。”[2]

　　以上的规定意味着，农民工必须至少在一个地方工作15年，才能得到“退休后按月发给基本养老金”的待遇；如果流动，则只能带走“个人账户个人缴费部分”。因为绝大多数农民工实际上不可能在同一个地方工作15年，所以即使被迫参保，他们也选择了参保后又退保，大多数人当年就拿走了他们的“个人账户个人缴费部分”，而“企业缴费部分”则为当地的城镇职工作贡献了。

　　以把农民工“纳入”城镇职工基本养老保险制度后地方上获益最大的广东省为例：1998年，广东省养老保险参保人数不到600万人；在出台了将农民工“纳入”的政策后，参保人数急剧增加，到2004年增长到将近1600万人，6年中增加了167%，约占当年全国参保人数的十分之一；而与此同时，参保的离退休人员却只从143万人增加到220万人，仅占全国参保离退休人员人数的二十分之一。从累计结余的养老保险基金看，广东省也是全国之最，2004年达597亿元，约占全国累计结余基金总额的五分之一。[3]但是，有研究表明，广东省农民工退保率“长期维持在95%以上”。[4]由此可见，广东省将近600个亿的“累计结余”中，农民工作出了多大“贡献”。

　　或许有人会提出，即使这样，农民工毕竟也没有吃亏。但是，羊毛出在羊身上，联想到珠江三角洲农民工工资的“十二年一贯制”——2006年新华社报道：“来自劳动和社会保障部的信息，在珠三角地区，12年来平均月工资只提高了68元，佛山不少企业外来工月工资在10年前就达到了600元至1000元，到目前仍然维持在这一水平。”[5]——这难道与社会保险的“企业缴费”没有关系吗？

　　因此，要使社会保险制度覆盖到流动人口，就必须使制度本身能够与其“流动”的特点相适应。现在的思路常常停留在提高统筹层次和等待制度统一，但这在中国可能是非常遥远的事情。因此，我们不妨换个思路，看看在没有实行全国统筹的前提下，有没有办法解决这个问题。答案是肯定的。

　　从国际经验看：“在欧盟，劳动者先后在不同的国家就业，……不论在哪个国家工作并缴纳社会保险费，都可以在当地进行权益记录。将来在任何一个国家退休，也都可以通过相关凭证就地享受养老保障。”[6]在欧盟不同的国家之间都可以做到的事情，在中华人民共和国一国之内就不能做到？