●对农民工人群制定出台的一系列"限制性"和"防范式"的法律法规制度还有待及时更新和调整

　　●把农民工作为城市新市民平等对待，融洽感情、拉近距离、消除隔阂，从而有效地破解管理难题

　　法制网记者丁国锋

　　从1980年深圳等经济特区起步建设之初的200万人，到1992年邓小平南巡讲话后的7000万人，再到2010年全国农民工进城务工数量达到了创纪录的2。4亿人--30年间，中国农民工人群的数量增长了120倍。

　　面对人数日益增多的农民工人群，或者在现有户籍体制下称之为外来人口、流动人口的人群，如何对他们进行服务和管理，使之尽快跟上城市管理的现代化、法治化步伐，无疑是当前各级政府都十分关切的命题。

　　青少年外来人员犯罪问题突出

　　无论哪位领导到江苏省苏州市赴任，还是到下辖的张家港、昆山、常熟、吴江等县市担任党政主要领导，庞大的外来人口数量，都是他们在经济发展和社会事业的研究和决策中必须重点考虑的方面。

　　据了解，仅在2009年，苏州市的农民工数量就达到590万，基本上与常驻人口持平，彻底颠覆了以往的社会结构和秩序。与其他开放型城市类似，苏州市外来人员犯罪率在近几年中一直保持在80%以上的高位状态，而在外来人员犯罪中，青少年犯罪所暴露出的问题则更为突出。

　　不久前，苏州市中级人民法院审结的一起未成年人故意杀人案让人深思。

　　初一就辍学的被告人徐某，随父母到吴江打工，因无所事事很快就结识了在某KTV做公关小姐的女友。2009年9月的一天，两人在出租屋内因琐事发生争吵，徐某即用手扼压女友脖子最终致其死亡。徐某的父亲得知后，帮助儿子将尸体上后推入附近运河中，并协助儿子逃匿。

　　因徐某还不足18周岁，法院以犯故意杀人罪判处其有期徒刑12年，其父也因犯帮助毁灭证据罪、窝藏罪，被判处有期徒刑2年6个月。

　　"没有得到良好的学校和家庭教育，法制观念淡薄，整天沉溺于网吧，生性冷淡，遇事冲动，自控能力差，是大多数外来青少年人员普遍性的特点。"办案法官说，这一人群的另一个共性则是，大多数青少年外来人员的父母因忙于生计，而忽视、放松，甚至是彻底放弃了对孩子的教育和监管。

　　据苏州市中院少年庭的一项统计显示，自2007年以来，苏州全市未成年人犯罪中，外来未成年人犯罪占比达85%，2008年达到了89%。2011年1至6月，这一比例为87。3%，其中侵财类犯罪占比60%以上，犯罪主要类型位居前三的是盗窃、抢劫、聚众斗欧犯罪。

　　"侵财性犯罪为主、暴力化倾向严重、聚众类团伙类案件频发、涉黄赌毒案件出现、盲目性冲动型情绪型犯罪突出、犯罪低龄化势头明显。"苏州中院少年庭庭长陈绮说，外来未成年人犯罪具有上述六大特点。

　　曾对当前农民工问题在管理和政策上的相对滞后和不到位等因素进行过深层次研究，并相继编纂出版了《中国农民工问题解读》、《中国农民工问题新解》两部专著的苏州市副市长、公安局长张跃进认为："家庭教育缺失、学校教育缺位、规则认同减弱、心理疏导渠道狭窄以及权益诉求增强，是'农民工二代'高犯罪率的重要原因，探究明白了这些根源性问题，不断调整我们的社会管理政策和创新服务举措，就可以直接减少或消除诱发犯罪的因素。农民工问题已经牵涉到了社会经济发展的大局，必须全方位加以应对。"

　　法律政策调控提供管理支撑

　　外来人口急剧涌入城市的原因，与经济发展的内在动力有最直接的关系，但相关法律政策的调整也是一个重要方面。

　　2003年4月公布的《工伤保险条例》首次将农民工纳入保险范围，在促进农民工同工同酬同保障的平等待遇方面，具有标志性意义。2003年国务院办公厅印发的《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，明确提出了"要保障农民工子女接受义务教育的权利"，为农民工群体解决子女入学问题，提供了政策全面松绑的依据。

　　在苏州，2000年农民工数量已达86万人。2001年，时任市长杨卫泽签发了《苏州市外来流动人员管理规定》政府令，在暂住登记、房屋租赁、治安管理、权益保障等方面进行了规范。2002年7月，苏州市综治委印发了外来人员管理工作实施办法，从社会管理层面进行了积极探索。

　　类似从法律政策层面进行的及时引导和调整，大大减少了外来人口管理工作的现实压力，但对农民工人群制定出台的一系列"限制性"和"防范式"的法律法规制度还有待及时更新和调整。

　　张跃进举例说，目前实施的《暂住证申领办法》部分条款还是硬性规定了暂住人口履行的义务和承担的责任；现行的户籍制度则直接把公民户口分为农业和非农业两大类，导致广大农民进城后遭受不平等待遇。

　　2011年4月1日，苏州市政府全面推行部署了以"居住证"制度为核心内容的流动人口服务管理制度。2011年7月4日，江苏省公安厅公开发布《江苏公安机关创新管理服务群众二十条措施》，其中就有在全省全面推行苏州的"居住证"制度，农民工人群正式可以凭居住证享受社会保险、职业技能培训、公共就业服务、子女义务教育、免费享受计划生育技术服务、传染病防疫和儿童计划免疫保健服务等公共服务。