在北京市农民工法律援助工作站援助的案件中，超过90％的农民工没有工伤保险，没有一个用人单位主动申请工伤认定、主动支付工伤待遇。农民工在维权过程中只能自己承担伤害造成的后果，这对原本生活艰难的农民工来说无异于雪上加霜，常常是“一人受伤，全家落难”。

　　“工伤保险应覆盖全体劳动者，不应出现盲区。”北京市农民工法律援助工作站课题组提出，现行《工伤保险条例》在维护农民工权益方面有些还无法落实，解决农民工工伤问题应对《工伤保险条例》动大手术，加以修改完善。课题组提出了具体的修改建议。

　　应由社保基金先行支付工伤保险

　　从现行《工伤保险条例》的规定来看，如果用人单位没有给工伤职工上工伤保险，那就意味着，凡《条例》规定应当由社保部门支付的保险待遇，全部由用人单位承担，这就使农民工在发生工伤事故后，救治费用和相关补偿均要依赖于用人单位，并没有实现工伤保险所应具有的统筹资金、共担风险的功能。

　　“要切实保障工伤农民工的权利，关键在于使工伤保险真正社会化。无论用人单位是否给农民工缴纳工伤保险费，一旦农民工发生工伤事故，全部由社保部门先行支付相应的工伤保险待遇，然后向用人单位追缴。”课题组建议。

　　在援助站办理的童工小于案中，法院判决非法招用童工的用人单位赔偿85万余元，但用人单位却趁机将巨额财产转移至另一新设立公司，致使受伤童工小于目前只得到了4万余元。

　　小于的案件折射了农民工在非法单位受伤的，要想获得工伤赔偿更是难上加难。有的单位因赔偿数额巨大而拒绝支付，利用法律程序时间长而转移财产；有的小作坊在发生事故后，老板为逃避责任而不知去向，即使胜诉也无法执行。

　　因此，课题组建议，农民工在非法用工单位受伤的，也应先从工伤保险基金支付相应待遇，然后由社保部门向非法用工单位追缴并处罚。

　　这种制度是不是会增加国家工伤保险基金的风险和压力？课题组提出了化解的办法：社保基金先行支付工伤保险待遇后，有权在提高缴费费率后追缴欠缴数额，并从欠缴之日起，按日加收一定比例的滞纳金，欠缴工伤费和滞纳金并入工伤保险基金。为防止用人单位逃避责任，追缴的工伤费应高于基金支付给农民工的工伤保险待遇。同时，劳动保障部门有权向未参加工伤保险的用人单位进行行政处罚。

　　课题组认为，这种做法不仅提高了效率、降低了维权成本，还理顺了民事赔偿与行政处罚的关系，能使绝大多数工伤农民工真正得到工伤保险基金的保障。

　　确认建筑企业“谁承包谁负责”工伤保险缴费原则

　　在138个非法用工案件中，出现了包工头的就有55个，占到了39.9％。包工头大量存在妨碍了农民工在发生工伤事故后认定与建筑公司之间的劳动关系，也使劳动保障部门很难一一核查清楚建筑工地的农民工是否参加工伤保险。因此建议改变工伤保险缴费方式，确认建筑企业“谁承包谁负责”的原则，扩大农民工工伤保险覆盖面。

　　课题组认为，无论建筑工程经过几重转包、分包，也无论农民工是否跟随包工头打工，参加工伤保险的责任一律由总承包单位承担，在建筑工程发包时一次性缴清，凡是在该工地打工的农民工都享受该项保险。

　　课题组提出，以总承包单位作为责任主体缴纳工伤保险费，能够从根本上解决建筑业农民工流动性大、劳动合同签订率和工伤保险参保率低的问题，将尽可能多的农民工纳入到工伤保险的范围内，并缩短农民工申请工伤认定的时间。建筑业农民工在工地受伤的，只要其提交打工所在工地以及所受伤害为工伤的证明，社保部门经办机构和该建设工地的总承包企业即应给付工伤农民工保险待遇的责任。在总承包企业支付相关待遇后，可以向分包企业、专业承包企业追偿。

　　强化劳动保障部门职权，简化工伤认定程序

　　劳动关系确认难、时间长，造成了农民工工伤待遇索赔程序复杂，不利于工伤农民工的及时治疗和生活保障。

　　在该站援助的152个工伤案件中，仅有14个有劳动合同，占总数的9．2％。当农民工申请工伤认定而无法提交劳动合同时，很多情况下被要求先确认劳动关系，待确认后再申请。仅在这一个环节上，农民工就需要耗费大量时间。

　　佟丽华表示，强化劳动保障行政部门的职权，简化工伤认定程序，有利于克服这个问题。由于劳动者与用人单位相比所处的不利地位，他们很难从用人单位取得证据，尤其是用人单位面临高额赔偿的危险时，是不愿给劳动者提供任何证明的。这种情形下，劳动保障部门运用执法权进行调查就非常必要，可以极大地方便农民工认定工伤。

　　吴某工伤案中，吴某申请工伤认定时只提交了工友证言、医院的初次诊断证明以及吴某自己写的一份自述材料。工作人员在受理申请后，给用人单位负责人打了电话并到单位做了调查，即查清了吴某与单位之间的劳动关系，受理案件不到一个月便下发了工伤认定结论。

　　在138个没有签订劳动合同的工伤案件中，通过劳动保障部门调查而确认劳动关系的有10个。相对于其他需要通过仲裁来确认劳动关系的工伤案件，农民工所花的时间要少得多。但根据现有规定，劳动保障行政部门进行调查的职权是选择性的，在很多情况下工作人员并不愿调查并承担相应责任。

　　据此，课题组建议，只要农民工在申请工伤认定时提供初步证据，劳动保障部门即应进行调查，“劳动保障部门进行调查时用人单位拒不提供有关材料的，应视其默认对方的请求，推定农民工的主张成立。”

　　在工伤认定调查程序中，佟丽华认为可以借鉴采纳相关司法解释明确的举证原则。如职工名单、工资单等应由用人单位保管的证据，在劳动保障部门调查时拒不出示，即可推定申请人与该用人单位间存在劳动关系。

　　课题组还建议，如果双方对主张有争议，为简便农民工申请工伤认定，可以将确认劳动关系的仲裁改为行政听证程序，听证后做出的认定工伤决定书，一经做出立即生效，农民工即可申请劳动能力鉴定。