三、农民工社会保险制度选择

　　在对农民工社会保险问题认识上，政府应提高认识，把它作为政府的一项责任来加以贯彻实施，实事求是地进行制度安排。农民工保险应当包括养老、失业、工伤、医疗、生育等险种，但现阶段显然不可能各个险种的制度建立都齐头并进。考虑到农民工还有承包土地作为兜底性生存保障，农民工社会保险的制度设计应当依据各险种对农村土地的可依赖性程度的强弱，同时结合我省城市化水平较高的实际情况，来合理安排各险种的优先建立顺序。笔者认为，对农民工社会保险权益的保障应量力而行，整体推进，构建以保障农民工群体的生存权利和最起码的生活权利制度为基础的我省农民工社会保险体系。建议实行“先工伤，后医疗，再养老、失业、生育”为顺序的农民工社会保险政策，分类分层地保障农民工社会保险权益。

　　（1）尽快确立农民工的工伤保险制度。农民工工伤事故层出不穷，农民工职业病群体规模惊人，农民工劳动保护权益得不到最起码的保障，以及由此导致数不清的劳动争议。这种状况决定了农民工的工伤保险制度应当作为最基本的社会保险项目在我省优先得到建立。这种保障项目成本不高，不存在帐户积累和接转问题，对农民工劳动权益保障极其有效，且无需政府付出特别的成本。对用人单位来说，建立在劳动法基础上的工伤赔偿机制，不会形成过高的成本。各级劳动保障部门应当严格按照《工伤保险条例》等法律、法规的规定，加大工作力度，强制用人单位将包括农民工在内的全部职工都纳入工伤保险的范围，以确保农民工的合法权益。

　　（2）非常有必要建立农民工的医疗保险制度。从调查结果来看，近1/3的农民工认为最需要参加医疗保险，愿意参加城镇职工医疗保险的农民工高达55。56%，愿意参加农村合作医疗的农民工达42。73%。疾病特别是重大疾病，不仅会导致农民工失业，而且极易使农民工整个家庭陷入贫困。从医疗保险的种类来看，有一般医疗保险和大病医疗保险之分，其中，后者比前者更为迫切。对农民工而言，在一般医疗保险不具备建立的条件时，首先应当建立农民工大病医疗保险制度。这种机制能够减小社会不平等，使农民工真正融入当地社会。在建立这种机制时，建议采取有效的方式—官民结合，除政府承担相当责任并直接主导外，还需要充分发挥民间公益机构和农民工自身的作用。

　　（3）合理制定农民工的养老、失业、生育保险政策。考虑目前政府的财政能力和农民工的特殊情况，为调动和促进用人单位的参保积极性，在可行性分析的基础上，按农民工市民化程度对农民工的养老、失业、生育保险可实行分类实施。建议对农民工的养老、失业、生育保险在适当分类的基础上实行不同的政策安排。对有稳定职业的农民工（劳动关系建立时间较长和有稳定的工作岗位，如劳动合同期限满1年或在同一单位连续工作1年以上的）纳入当地的养老、失业、生育保险体系，强制用人单位参加；对无稳定职业的农民工（经常处于城乡流动状态）可由其自主选择是否参保，政府设计专门的政策平衡用人单位与农民工的权利义务。同时不同的政策安排之间实现相互衔接，为最终实现不同利益群体的社会保险一体化打下坚实的基础。

　　四、农民工社会保险的基金筹集和异地转移

　　由于农民工社会保险制度建立时间迟，相对于城镇职工，农民工个人帐户部分基金少，以及不同地区社会保险标准存在差异的情形下，统筹基金部分转移难度大。故在现阶段可考虑采用完全积累模式，除个人缴费全部记入个人帐户外，用人单位缴费大部分或全部也记入个人帐户，待条件成熟后，再按城镇职工相同比例记入个人帐户。

　　除用人单位和农民工缴费外，政府还应当寻求开辟筹集渠道的新思路。对本地农民工而言，在农业用地转为非农业用地时，按规定获得的土地补偿费和劳动力安置费，应当提取一定比例进入农民工社会保险基金，特别是个人帐户的积累。另外，可考虑取消我省农民的农业税，改为社会保障税，将其收入部分转入农村社会保险基金和农民工社会保险基金。对外地农民工而言，通过建立定向的劳务基地，政府有必要在农民工输入城市与农民工输出地区之间建立一种横向的财政转移支付制度，对转移支付的资金按一定比例进入农民工输出地区的农村社会保险基金和农民工社会保险基金。

　　在农民工社会保险异地转移的问题上，目前情况下，应当制定对本地和外地农民工不同的操作办法。由于我省农村社会保险制度已普遍建立，对本地农民工在本省内同一统筹地区、不同统筹地区和城乡之间转移的，应当实施农民工社会保险关系转移，禁止“一次性领取”的做法。而对外来农民工而言，大部分来自没有实行农村社会保险的地区，在农民工回乡务农的情况下，可保留社会保险关系，待其重新就业或本地农村社会保险制度建立后，再办理接续或转移手续，不允许其“一次性领取”。

　　五、农民工社会保险的制度定位

　　农民工是跨越城乡的边缘性群体，依其职工身份应当纳入城镇社会保险范围。由于我省农村社会保险制度还不成熟和完善，农村社会保险水平低于城镇，加上大部分外来劳动力来自没有建立农村社会保险的地区，调查结果显示，72。93%的农民工没有参加农村社会保险，故农民工社会保险制度只能作为城镇社会保险的特别制度而存在。在具体操作上，特别是帐户单列和基金管理上实行特别规则，并且还应当具有便于与农村社会保险制度衔接的特点，因为调查显示有45。65%的农民工愿意回家乡参加社会保险，而愿意在外出务工地参加社会保险的只有22。6%。对本省农民工来说，同城镇社会保险的衔接应当与城市化水平、农民市民化程度相适宜。对外地农民工的社会保险来说，应当建立和完善输出地的农村社会保险制度，为农民工社会保险提供不可或缺的依托，为农民工社会保险的城乡转移提供条件。