何文炯：社会保险立法应注重科学性

　　经过多年的酝酿，我国社会保险立法终于进入实质性阶段。近三年来，经过有关各方的努力，《中华人民共和国社会保险法（草案）》（以下简称“社会保险法草案”）已经形成，并于2008年12月开始向全社会公开征求意见，这是我国社会保障事业发展中的一件大事。对于这部关乎全体社会成员，尤其是全体工薪劳动者切身利益的重要法律草案，我觉得有一些地方可以改进，尤其是要增强其科学性。

　　一、应给社会保险下一个定义

　　《社会保险法》规范的是社会保险行为，那什么是社会保险呢？社会保险法草案中没有给出。我觉得这是个缺憾，应该补上。

　　1、无论从立法的完整性还是实践的需要看，都应给社会保险下一个定义。社会保险制度在我国普遍实施不到60年的时间，且经历了一系列重大的社会变迁。迄今为止，与社会主义市场经济体制相适应的社会保险理念、制度和运行机制尚未定型，社会各界对于社会保险的理解还有较大差距，因而实践中出现了许多滥用社会保险工具、破坏社会保险原则、影响社会保险制度持续健康运行的行为。这就迫切需要在社会保险法中明确社会保险的定义，进而确定其制度定位、实施原则、覆盖范围、保障程度和运行机制等。另一方面，保险有互助合作保险、商业保险和社会保险三种类型。目前互助合作保险还没有专门的法律来规范。商业保险已经有《中华人民共和国保险法》（1995年颁行）来规范，其中第二条专门对商业保险给出明确的定义。因此，社会保险法中也应该对于社会保险给出一个定义，以进一步明确社会保险法所规范的对象。

　　2、社会保险的定位与本质特征。社会保险是社会保障体系的重要组成部分。与社会救助等其它社会保障项目相比，社会保险的最基本特征是运用保险手段，即政府基于其基本职责，运用保险机制，为社会成员的基本风险提供基本保障。从历史上看，早期的社会保险主要覆盖工薪劳动者，而后来则有所扩展，非工薪劳动者也可参加某些社会保险项目，我国目前实施的城镇居民医疗保险即属此类。社会保险是用保险的办法来解决问题，如果不用保险的办法，那就不是社会保险。比如说，最低生活保障制度解决社会成员饿不死、冻不死的问题，这是政府责任，而且也是针对老百姓的基本风险，但不是用保险手段，而是用救助手段，这就不是社会保险。所以说，基本风险、政府责任、保险手段是社会保险的本质性要件。

　　再从保险体系看，按照诞生的时间顺序分别为：第一种是互助合作保险，第二种是商业保险，最年轻的是社会保险，最早出现在1883年的德国。那时开始，政府运用保险手段解决基本风险问题。根据现代政府的基本职责，老龄、疾病、失业、工伤、生育这五种风险被列为基本风险，由政府提供基本保障，这就是社会保险，相应的就有社会养老保险、社会医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险五大险种。失业保险、工伤保险、生育保险这三种保险商业保险一般是不办的，所以一般不需要加“社会”两个字，但是，养老保险和医疗保险这两个项目商业保险公司和其它保险组织也可以办，所以政府办的养老保险和医疗保险前面一定要加“社会”两个字。这样一来，我们这里所说的五大险种，实际上是一种类别，同一类别中可以有多个具体制度，例如现在的社会医疗保险就有三个制度分别针对三个不同的人群：城镇职工基本医疗保险、城镇居民医疗保险、农村合作医疗制度。

　　需要特别注意的是，社会保险所提供的保障只是基本保障，而不是提供能够过上体面生活的、高标准的保障。这样，就把政府的责任确定在一个适度的范围内。劳动者或社会成员要想过上体面的、高质量的生活，仅有基本保障是不够的，还需要有补充保障。于是，“保基本”成为社会保险的本质特征之一。因此，立法中就不需要把“基本养老保险”、“基本医疗保险”作为一种类别名称，而应该是“社会养老保险”和“社会医疗保险”。

　　3、建议。根据以上分析，我们建议在社会保险法中给出一个关于社会保险的定义，并将第二条改为“国家建立社会养老保险、社会医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险等社会保险制度”。顺便指出，现行新型农村合作医疗制度属于社会医疗保险的范畴，但在法律当中不应该有“新型”二字，建议将第十九条改为“社会医疗保险包括职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和农村合作医疗制度。”

　　二、应该明确鼓励发展补充性保险