根据风险管理理论，最佳的风险处理方案通常是多种风险处理措施的组合，于是，建立多层次风险保障体系成为社会保障体系建设的基本价值取向。根据这一思路，现代保险体系可以由三个层次构成，其中第一层次是政府举办的社会保险，第二、第三层次的保险都是补充性质的，可以通过商业保险、互助合作保险，以及其它融资方式来实现。作为第一层次的社会保险只提供基本保障，由政府的社会保障部门直接经办，采用强制手段实施，基金不足支付时由财政负责兜底。社会保险项目一般主要有社会养老保险、社会医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险五个险种。第二层次的保险是补充性质的，属于职工福利的范畴，在国际上被称为“员工福利计划”，以吸引人才、留住人才为主要目的，因而是劳动合同的重要内容，由用人单位与劳动者协商确定，例如职业年金作为社会养老保险的补充，团体健康保险作为社会医疗保险的补充，雇主责任保险、意外伤害保险作为工伤保险的补充等。第三层次的保险也是补充性质的，这纯粹是社会成员个人的行为，可以通过购买商业保险或者参加互助合作保险来实现，例如个人购买的各类人身保险，个人参加工会和社团的互助会等。因此，在由政府提供第一层次基本保障的基础上，要充分发挥社会各方面的积极性，利用社会力量发展风险保障事业，包括家庭，各用人单位，各社会团体，各类民间组织，建立第二层次、第三层次的保障。这样做，还有利于在改革的过程中，做到“基本保障水平降低，总的风险保障水平不降低”，从而实现改革的平稳过渡。

　　由于社会保险制度改革还没有完全到位，我国现阶段第二层次和第三层次的风险保障发展缓慢。商业保险和互助合作保险发展受到很多困难，有人说，现在是“买得起保险的人不需要买保险，而需要保险的人则买不起保险”。为什么呢？主要是政府定位不清晰，社会保险应该提供怎样的保障？许多人不清楚，尤其是这几年我们有许多失误，破坏了社会保险制度的规范性和严肃性，从而严重影响了社会保险制度的持续健康运行和补充保险的发展。因此，一定要把社会保险定位于基本保障，同时要创造条件，鼓励发展互助合作保险、商业保险等补充性保险。商业保险在我国已经有较大发展，而互助合作保险则发展较慢。事实上，互助合作保险是民间举办的不以营利为目的的保险。在欧洲，互助合作保险有几千年的历史，在我国历史不长，但最近10多年来有所发展，例如上海市总工会、宁波市总工会举办的职工医疗互助保险，部分地区的船东互保协会，以及部分高等学校和企业举办的职工互助会，都是成功的例子。这类保险在我国应该鼓励其发展。

　　有鉴于此，我建议在总则中写上“国家鼓励参加社会保险的用人单位和个人办理补充性保险，鼓励发展商业保险和互助合作保险。”